Uzasadnienie
Skarżący T. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo z dnia [...] marca 2011 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako "GDOŚ") którym to odmówiono korekty granic obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Lasy [...].
Zaskarżonemu pismu GDOŚ Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 12, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa".
W uzasadnieniu skargi podniósł argumenty mające uzasadniać korektę granic obszaru. W szczególności wskazano, że organ błędnie przyjął, iż na obszarze Zatoki R. regularnie występuje bielik, zakwestionowano również zapewnienie udziału społeczeństwu w stanowieniu prawa wskazując na brak wyjaśnień ze strony kompetentnych osób w zakresie zgłoszonych nieprawidłowości. Ostatecznie zakwestionowano obiektywność sporządzonego "Programu zarządzania ochroną obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 lasy [...]" oraz opierającej się na tym dokumencie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "RDOŚ").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że przedmiotem zaskarżenia są czynności nie objęte kontrolą sądownictwa administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż uprawnienia sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Stosownie do treści art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Zaś zgodnie z art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Tak więc uprawnienia sądów administracyjnych są ograniczone ustawowymi ramami, które limitują zakres kognicji sądów, gdyż ustawodawca polski ściśle wskazał w jakich sprawach właściwe są sądy administracyjne (art. 3 ppsa).
W niniejszej sprawie należało zbadać, czy będące przedmiotem skargi pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazujące na brak podstaw merytorycznych do modyfikacji granic obszaru specjalnej ochrony ptaków Lasy [...] podlega kognicji sądu administracyjnego.
Nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia zarówno z decyzją jak i postanowieniem (art. 3 § 2 ppsa pkt 1 - 3), pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego (pkt 4a cyt. przepisu), aktem organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5 i 6), a także aktem nadzoru (pkt 7), ani nie jest skarżona bezczynność organu administracji (pkt 8). Zatem do wyjaśnienia pozostaje wyłącznie kwestia czy pismo z dnia 14 marca 2011 r. ma cechy pozwalające je uznać za akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (jak chce Skarżący). Wskazany przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wskazać należy, iż na etapie konsultacji społecznych projektu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków wpłynął protest Skarżącego. Wobec faktu, iż złożony został po terminie, protest potraktowano, jako wniosek w sprawie modyfikacji granic obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Lasy [...]. W piśmie z dnia 19 lipca 2010 r. wskazano Skarżącemu, że w przypadku pozytywnego zaopiniowania wnioskowanej zmiany przez RDOŚ, a następnie przez GDOŚ będzie możliwa modyfikacja przedmiotowego obszaru, lecz po uprzedniej zgodzie Komisji Europejskiej (zgodnie z art. 27a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 tj. ze zm. - dalej zwanej "uop").
Ostatecznie (zaskarżonym) pismem z dnia [...] marca 2011 r. GDOŚ uznał, że nie ma podstaw merytorycznych do modyfikacji obszaru [...]. Zatem stwierdzić należy, iż zaskarżone pismo zostało sporządzone w trakcie procedury zmiany granic obszaru Natura 2000, o której mowa w art. 27a § 1 i 3 uop.
Europejska sieć Natura 2000 jest systemem ochrony zagrożonych składników różnorodności biologicznej kontynentu europejskiego, wdrażanym od 1992 r. w sposób spójny pod względem metodycznym i organizacyjnym na terytorium wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej. Tworzona jest na podstawie dwóch dyrektyw Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory. Przepisy obu aktów zostały transponowane do uop. Zgodnie z art. 25 ust. 1 uop sieć obszarów Natura 2000 obejmuje: obszary specjalnej ochrony ptaków (OSO), specjalne obszary ochrony siedlisk (SOO), obszary mające znaczenie dla Wspólnoty.
Obszary OSO są wyznaczane samodzielnie przez każde państwo członkowskie. Zgodnie bowiem z art. 27a ust. 1 uop wyznaczenie OSO, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska (aktualnie Ministra Środowiska) wydanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, ministrem właściwym do spraw rybołówstwa i z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. W rozporządzeniu tym określa się nazwę, położenie administracyjne, obszar i mapę obszaru, cel i przedmiot ochrony. Aktualnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133), gdzie w § 2 w pkt 102 wymienia się Lasy Iławskie (kod obszaru PLB280005), obejmujące obszar 25.218,5 ha.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1491/10 (ogólnodostępnym na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA) potwierdził, że postępowanie w przedmiocie utworzenia obszaru Natura 2000 nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie swoistym procesem legislacyjnym, zmierzającym do wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia o ustanowieniu obszaru.
Natomiast zmiana granic wyznaczonego OSO również jest możliwa wyłącznie w drodze rozporządzenia, gdy jest to uzasadnione naturalnymi zmianami stwierdzonymi w wyniku monitoringu i nadzoru oraz po uzyskaniu zgody Komisji Europejskiej (art. 27a ust. 1 w zw. z ust. 3 uop).
Dlatego też, należy zgodzić się z GDOŚ, że nie tylko procedura wyznaczenia OSO, lecz także jego zmiany jest swoistym procesem legislacyjnym (w obu przypadkach konieczna jest bowiem forma rozporządzenia Ministra Środowiska), a nie postępowaniem administracyjnym i jako taka nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego. Zatem również czynności podejmowanych w toku postępowania legislacyjnego (w tym skarżonego pisma GDOŚ wskazującego, że aktualnie brak jest podstaw merytorycznych do modyfikacji granic OSO) nie można objąć zakresem art. 3 § 2 ppsa, gdyż nie mogą być traktowane jako inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Czynności podejmowanych w trakcie procesu legislacyjnego nie można zrównać z czynnościami i aktami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Oceniane pod tym kątem zaskarżone pismo w przedmiocie obszaru Natura 2000 nie może być uznane za przejaw działalności z zakresu wykonywania administracji publicznej, lecz wyłącznie jako element procesu legislacyjnego. Oznacza to, że nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2119/09, Wspólnota 2010/20/27).
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.