Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] luty 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012r. orzekające o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków biurowych i apartamentowych "A." na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], przy ulicy [...] w dzielnicy [...][...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie argumentowało swoimi celami statutowymi oraz interesem publicznym, tj. ochroną korytarza przyrodniczego stanowiącego element miejskiego systemu przyrodniczego, przed wystąpieniem zagrożeń dla środowiska. SKO podało, iż organ pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek cele statutowe uzasadniałyby dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, o tyle brak jest interesu publicznego, który za tym przemawia. Następnie Kolegium przytoczyło przesłanki z art. 31 kpa, uzasadniające udział organizacji w postępowaniu na prawach strony.
Zdaniem Kolegium, argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie uzasadnia uwzględnienia tegoż wniosku. Stowarzyszenie bowiem nie wskazało, jaki interes społeczny mógłby podlegać ochronie w tym postępowaniu, jak również w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby negatywnie wpłynąć na środowisko. Według Kolegium, uwzględnienie argumentacji Stowarzyszenia w istocie prowadziłoby do jego udziału w każdym postępowaniu, gdyż co do zasady każda działalność inwestycyjna, niezależnie od jej rozmiarów, jak i położenia, stanowi ingerencję w stan środowiska. Organ podał, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na terenie zurbanizowanym, w centrum miasta, wokół którego nie występują szczególne zagrożenia dla środowiska, jak również dla okolicznych społeczności lokalnych. Podkreślił, że zgodnie z art. 31 kpa, interes społeczny jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegałyby ochronie w konkretnym postępowaniu administracyjnym.
Ponadto Kolegium podniosło, że nie można utożsamiać interesu społecznego o jakim mowa w art. 31 kpa, z takimi celami Stowarzyszenia wymienionymi w regulaminie jak: "udzielanie pomocy", "uświadamianie", "informowanie" oraz "wspieranie". W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą przesłanki określone art. 31 § 1 kpa za dopuszczeniem Stowarzyszenia [...] do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony.
Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło Stowarzyszenie [...]. Strona skarżąca podniosła, że w niniejszym przypadku występują wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegające ochronie, a mianowicie chodzi o ochronę korytarza przyrodniczego chronionego ustaleniami studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], kształtującego w mieście prawidłowe warunki sanitarno-zdrowotne. W skardze zwrócono uwagę na braki w dokumentacji przedmiotowej inwestycji, które powodują, że nie ma dostatecznych danych do precyzyjnego określenia skali możliwego oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności w zakresie zanieczyszczeń powietrza, jak i emisji hałasu. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, jakość środowiska i prawidłowa analiza wpływu inwestycji na środowisko, są wartościami ponad wszelką wątpliwość istotnymi dla lokalnej społeczności.
Wskazując na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sąd badając legalność zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie postanowienia doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 31 § 1,§ 2 i § 3 k.p.a.
Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Z treści cytowanego przepisu wynika, że organizacja społeczna może skutecznie domagać się udziału w postępowaniu, jeżeli jej cele statutowe uzasadniają udział w postępowaniu, a jednocześnie interes społeczny, przemawia za takim udziałem.
Ustalenie czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu administracyjnym polega na porównaniu zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1965/09, LEX nr 746857).
Ponadto podkreśla się, że chociaż pojęcie celów statutowych jest szerokie, nie można z niego wyprowadzać dalszych warunków udziału organizacji społecznej w postępowaniu i poddawać analizie także form realizacji tych celów (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 675/09).
W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 20 września 2012r. wniosło o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji zespołu budynków biurowych i apartamentowych przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...]. Uzasadniając wniosek Stowarzyszenie powołało się na zapis § 10 i § 11 załączonego
Statutu, określającego jego cele. Jednocześnie podniosło, że jego udział w postępowaniu uzasadnia ochrona interesu społecznego, w tym przypadku ochrona korytarza przyrodniczego biegnącego wzdłuż kanału K., który podlega tej ochronie zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Wskazało, że korytarz przyrodniczy jest elementem Systemu przyrodniczego, kształtującego w mieście prawidłowe warunki sanitarno-zdrowotne jego mieszkańców. Wywiodło, że realizacja planowanej inwestycji oznacza wystąpienie zagrożeń dla środowiska, bowiem w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie przeanalizowano problemu osuszania terenu w rejonie kanału K. i nie wyjaśniono, czy inwestycja nie spowoduje dalszego obniżenia poziomu wód gruntowych, a w związku z tym, czy nie zagrozi ekosystemom w ciągu przyrodniczym biegnącym wzdłuż kanału. Zwróciło uwagę, że w karcie nie podjęto również analizy zasięgów zanieczyszczeń oraz hałasu, co zdaniem wnioskodawcy, uniemożliwia ocenę, czy i w jakim zakresie inwestycja spowoduje przekroczenie norm w środowisku.
Według Stowarzyszenia [...] powyższe braki w dokumentacji powodują, że w obecnej sytuacji nie ma dostatecznych danych do precyzyjnego określenia skali możliwości oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Podkreśliło, że jakość środowiska i ochrona zdrowia są wartościami ponad wszelką wątpliwość istotnymi dla lokalnej społeczności. Dodatkowo Stowarzyszenie wyjaśniło, że istnienie interesu publicznego oparło o konkretne dokumenty inwestora oraz opracowanie ekofizjograficzne do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...].
Jak wynika z lektury znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy Statutu Stowarzyszenia [...] do jego celów należy m.in. wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska (§ 10 pkt 2 i pkt 5). Stosownie zaś do zapisów § 11 Statutu Stowarzyszenie swoje cele realizuje m. in. poprzez podejmowanie wielokierunkowych działań na rzecz ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju (pkt 4) oraz występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny uzasadniony celami statutowymi w postępowaniach administracyjnych, procedurach związanych z planami zagospodarowania przestrzennego oraz w procesach sądowych związanych z naruszeniem zasad ochrony środowiska i dóbr kultury, w procesach inwestycyjnych oraz procedurach planistycznych (pkt 6).
Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie uzasadnia uwzględnienia tego wniosku z powodu nie wskazania jaki interes społeczny mógłby podlegać ochronie w tym postępowaniu. Należy bowiem uwzględnić, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji rozpoczyna proces inwestycyjny, a wzniesienie obiektu budowlanego niewątpliwie stanowi ingerencję w środowisko przyrodnicze. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organizacji społecznej, której zasadniczym celem statutowym jest ochrona środowiska, z tego powodu, że przedmiotem tego postępowania jest ocena możliwości realizacji inwestycji m.in. z punktu widzenia ładu przestrzennego, jest sprzeczna z art. 31 § 1 k.p.a. (zob. wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, LEX nr 746857).
Pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy przy tym zauważyć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09).
Z zaskarżonego postanowienia wynika, że organ drugiej instancji nie badał czy interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie uzasadnia uwzględnienia jego wniosku. Nie można podzielić stanowiska Kolegium, że realizacja inwestycji na terenie zurbanizowanym, jest jednoznaczna z brakiem wystąpienia szczególnego zagrożenia dla środowiska, jak również dla okolicznych społeczności lokalnych. Skarżący podał we wniosku z dnia 20 września 2012r., że jego udział w niniejszej sprawie uzasadniony jest ochroną wartości istotnych dla funkcjonowania społeczności, a mianowicie ochroną korytarza przyrodniczego, stanowiącego element "miejskiego systemu przyrodniczego", jak również ochroną przed zanieczyszczeniami i hałasem.
Niedopuszczalna jest również prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, uzasadniona mnogością postępowań o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowań. Istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem (zob. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Dopuszczenie zatem do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, może przyczynić się do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych w sprawie.
Nie można także łączyć występowania interesu społecznego organizacji z zasadnością podnoszonych przez nią zarzutów merytorycznych. Przepis art. 31 k.p.a. nie uprawnia do badania przesłanek istotnych dla rozpoznawania sprawy co do istoty. Z niedookreślonego charakteru pojęcia interesu społecznego wynika bowiem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. oraz wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09).
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.