Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemną kondygnacją garażową, wartownią, śmietnikiem, drogami, chodnikami, elementami małej architektury, ogrodzeniem oraz uzbrojeniem terenu na działkach o nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obr. [...] oraz na częściach działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...] położonych w W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Rozpoznanie sprawy wymaga także stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr164, poz. 1588). Zgodnie z §9 pkt 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.
W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona została analiza obszarowa terenu, która wskazała, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, dróg publicznych i dróg wewnętrznych, na którym istnieją budynki VI kondygnacyjne oraz znajdują się budynki w trakcie realizacji. Teren planowej inwestycji usytuowany jest przy ul. [...] w rejonie ul. [...]. W sąsiedztwie tego terenu od strony północnej znajduje się zespół zwartej zabudowy wielorodzinnej o wysokości VI kondygnacji, natomiast po stronie przeciwnej znajduje się zabudowa mieszkaniowa o wysokości do IV kondygnacji. Z analizy terenu wynika, że wysokość obiektów jest zróżnicowana od II do VI a nawet VII (od strony ul. [...]) kondygnacji. Inwestor planuje zabudowę wzdłuż ul. [...] o wysokości VI kondygnacji z poddaszem mieszkaniowym. Planowana inwestycja jest kontynuacją zabudowy mieszkaniowej tego terenu. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określona została maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy.
Organ odwoławczy podkreślił, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym obowiązkiem organów orzekających w sprawie było uwzględnienie wniosku inwestora.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu Spółdzielni Mieszkaniowo – Budowlanej [...], dotyczącego braku zgody na włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ul. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie podlega on rozpoznaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarzut ten będzie mógł być podnoszony na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowo – Budowlana [...] w W.. Skarżąca zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 28, 106 i 107§3 k.p.a. oraz rażące naruszenie prawa materialnego – art. 52 ust. 4 pkt 9, art. 54 ust. 2 i art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §13 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a także §3 ust. 11 pkt b i p rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zakwestionowała ustalenia dotyczące położenia planowanej inwestycji, utrzymując, że w istocie usytuowana jest ona przy ul. [...].
Organ pierwszej instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 metrów od granicy nieruchomości skarżącej i inwestora, co uniemożliwi skarżącej realizację inwestycji polegającej na rozbudowie istniejących budynków przy ul. [...],[...],[...] i budowie budynku u zbiegu ulic [...] i [...]. Skarżąca zarzuciła także, że planowana inwestycja stanowi część większego przedsięwzięcia, które z uwagi na ilość miejsc garażowych powinno być objęte obowiązkiem sporządzenia raportu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. W sprawie niniejszej, z naruszeniem art. 46 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, raport nie został opracowany.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych przyczyn niż zostały wskazane w skardze.
Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Z treści decyzji organów obu instancji wynika, że istnieją bliżej nieokreśleni współwłaściciele nieruchomości, którzy mieli być powiadomieni o treści rozstrzygnięcia przez inwestora. Jak wynika z pisma pełnomocnika inwestora z dnia 28 czerwca 2005 r. są to współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, którzy zostali powiadomieni toczącym się postępowaniu oraz wydanych decyzjach za pośrednictwem zarządcy nieruchomości. Takie działanie nie jest równoznaczne z wypełnieniem przez organ administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie było ustalenie kręgu osób, które mają przymiot strony, a następnie imienne powiadamianie ich o wszczęciu postępowania i podjętych czynnościach oraz wydaniu decyzji.
Należy podkreślić, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż w postępowaniu w sprawie wydania inwestycji o ustaleniu inwestycji celu publicznego o jego wszczęciu i decyzji kończącej postępowanie strony, za wyjątkiem inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu stanowi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta powinna określać istotne parametry zamierzenia inwestycyjnego w szczególności wymienione w § 4 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Prezydent W. ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie określił ich w sposób jednoznaczny.
Należy zwrócić uwagę, że szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (ewentualnie attyki), geometria dachu w istocie nie zostały określone, albowiem organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że powinny one nawiązywać do istniejącej i projektowanej zabudowy. Takie określenie warunków zabudowy nie może być uznane za prawidłowe, gdyż w istocie czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Tych cech nie ma decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. a jej wada nie została wyeliminowana przez organ odwoławczy.
Zauważyć także należy, że nie został spełniony warunek określony w art. 60 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązując dacie wydawania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej), uzgodnienia decyzji z zarządem województwa w zakresie zadań samorządowych. Uzgodnienie takie powinno mieć formę postanowienia, albowiem zarząd województwa jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106§1 k.p.a. Zgodnie z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Przytoczoną regulację należy, zdaniem Sądu, odpowiednio stosować do postanowień wydawanych przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie stanowisko w zakresie uzgodnienia planowanej inwestycji z zadaniami samorządu województwa mazowieckiego zostało zajęte przez działającego z upoważnienia zarządu województwa J. K. – zastępcę Dyrektora Departamentu i przybrało formę pisma adresowanego do M. G. Biuro Naczelnego Architekta W. Takie działanie jest oczywiście sprzeczne z art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 46 ust. 2a ustawy o administracji samorządowej w województwie. W związku z powyższym należało przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzyskania niezbędnego uzgodnienia zarządu województwa mazowieckiego.
Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 (błędnie określonego w skardze jako art. 54 ust. 4 pkt 9). Zauważyć należy, że skarżąca nie jest zarządcą drogi, o którym mowa w powołanym przepisie i organ orzekający w sprawie nie miał obowiązku uzgadniania decyzji ze skarżącą. Zupełnie inną kwestią jest to, że droga określana jako ulica [...] stanowi własność skarżącej i w związku z tym może okazać się konieczne, w toku dalszego postępowania, uregulowanie kwestii korzystania z niej przez inwestora.
Nietrafny jest także zarzut dotyczący odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Należy zauważyć, że kwestia ta była przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia przez organ obu instancji i w sposób ostateczny została załatwiona. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2004 r. uchylające postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2004 r. i umarzające postępowanie dotyczące obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (sygn. akt IV S.A./Wa 591/04). Skarga ta została przez Sąd odrzucona z przyczyn formalnych. W związku z tym niedopuszczalne jest kwestionowanie obecnie rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.