Uzasadnienie
- I. Zaskarżoną sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją kasatoryjną") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") po rozpatrzeniu odwołań: 1) Spółdzielni [...] reprezentowanej przez r.pr. A. J., 2) Wspólnoty Mieszkaniowej [...] reprezentowanej przez adw. R. D., 3) Wspólnoty Mieszkaniowej [...] reprezentowanej przez daw. R. od decyzji Prezydenta [...] (dalej "Prezydenta") z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków biurowo – usługowo - handlowych z funkcją teatru wraz z garażem podziemnym, wjazdem i infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr ew. [...], [...] oraz części działki nr ew. [...] obr. [...] przy [...] 12/16 w [...] – uchyliło decyzję Prezydenta (wraz z postanowieniami tego organu z dnia [...] września 2019r. nr [...] i nr [...]) i przekazało Prezydentowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
- II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji kasatoryjnej, przedstawia się następująco:
- 1. W dniu 2 czerwca 2016 r. spółka [...] Sp. z o.o. [...] (dalej "Inwestor") złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynków użyteczności publicznej o wiodącej funkcji biurowo – usługowo - handlowych z funkcją teatru wraz z garażem podziemnym, wjazdem i infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr ew. [...], [...] oraz części działki nr ew. [...] obr. [...] przy [...]w W. (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").
- 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., uzupełnioną postanowieniami z dnia [...] września 2019 r. nr [...] i nr [...], Prezydent ustalił żądane warunki zabudowy.
- 3. Od powyższej decyzji - w ustawowym terminie - wpłynęły odwołania: Spółdzielni [...] reprezentowanej przez r.pr. A. J., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] reprezentowanej przez adw. R. D., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] reprezentowanej przez adw. R. D..
- III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpoznało odwołania wniesione od decyzji Prezydenta, uchylając tę decyzję oraz przekazując Prezydentowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO w sprawie zachodzi konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji z racji wyznaczenia przez ten organ, na potrzeby analizy funkcji w obszarze analizowanym, obszaru analizowanego o parametrach mniejszych niż parametry minimalne, ustalone w §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". SKO wskazało w tym kontekście, co następuje:
(i) Front terenu inwestycji stanowi odcinek przylegający do [...] o długości ok. 90 m. Jak wynika z mapy, obszar analizowany został wytyczony w odległości ok. 120 m wokół działki objętej wnioskiem a zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany winien być wytyczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. w odległości min. 270 m wokół działki. Powyższe uniemożliwia uznanie, iż obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Z analizy tekstowej wynika, iż wytyczając obszar analizowany, organ I instancji oparł się na stanowisku zawartym w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2167/11. Stanowisko to uznać należy jednakże za odmienne od ugruntowanej linii orzeczniczej oraz praktyki stosowania przepisu z § 3 ust.1 rozporządzenia.
(ii) Literalne brzmienie przepisu wprost wskazuje, że obszar analizowany to teren wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wokół działki oznacza trzykrotność frontu działki z każdej strony działki objętej wnioskiem. Skoro zaś obszar analizowany wyznaczać należy wokół działki inwestora poczynając od jej granic, to użyte § 3 ust, 2 sformułowanie iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie - jak uczynił to w zaskarżonej decyzji organ I instancji - do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Takie stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. II OSK 1764/18.
(iii) W/w uchybienie obliguje SKO do uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzupełnianie przez SKO materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż wytyczenie obszaru analizowanego w celu ustalenia warunków zabudowy jest pierwszą czynnością merytorycznego rozpatrzenia sprawy i rodzi skutki na kolejne czynności postępowania (ustalenie parametrów nowego obiektu) a w konsekwencji na treść orzeczenia w sprawie co do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja Kolegium ma charakter kasatoryjny, a zasadniczą przesłanką jej wydania jest stwierdzenie wadliwości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej (błędne ustalenia granic obszaru analizowanego), a co za ty idzie brak wszystkich działek i obiektów, znajdujących się w obszarze analizowanym, przez co organ odwoławczy nie miał zatem możliwości potwierdzenia, czy ustalone warunki zabudowy są zgodne z prawem i stanem faktycznym.
Wszelkie rozważania organu odwoławczego co do możliwych do zaakceptowania parametrów nowej zabudowy miałyby charakter jedynie przypuszczeń o niewiążącym dla organu I instancji charakterze, albowiem wobec zakwestionowania przez Kolegium wartości dowodowej kluczowego dla sprawy dokumentu w postaci znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej i co za tym idzie braku podstaw do czynienia ustaleń faktycznych, nie można było rozstrzygnąć o zastosowaniu konkretnych przepisów prawa materialnego. Powyższe w pełni koresponduje z treścią art. 138 § 2 k.p.a., który z jednej strony nie dopuszcza możliwości wydania decyzji kasatoryjnej jedynie z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, a z drugiej wprost wskazuje, że organ odwoławczy winien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a nie w jaki sposób należy wykładać bądź zastosować określony przepis materialnoprawny - także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019r. II OSK 1764/18.
(iv) Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent wytyczy prawidłowo obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia, tj. w odległości trzykrotności frontu działki - wokół działki objętej wnioskiem - trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony od granic działki. Na podstawie tak wyznaczonego obszaru analizowanego przeprowadzi analizę parametrów istniejących obiektów, ustali dopuszczalne parametry dla nowej zabudowy i po przeprowadzeniu wymaganych ewentualnych uzgodnień, wyda orzeczeni e merytoryczne w sprawie.
IV. Pismem z dnia 17 marca 2020 r. Inwestor, reprezentowany przez r.pr. R. K., wniósł do tut. Sądu sprzeciw od decyzji kasatoryjnej SKO, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, w której:
(-) przy wydaniu decyzji Prezydent wyznaczył obszar analizowany w sposób prawnie dopuszczalny i akceptowany w dominującej w ostatniej dekadzie linii orzeczniczej, w tym uznany za prawidłowy w 28 przytoczonych w uzasadnieniu niniejszego sprzeciwu prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, tj. poprzez przyjęcie, że minimalna średnica obszaru analizowanego (tj. odległość pomiędzy granicami tego obszaru) powinna wynosić trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, (-) a nawet gdyby uznać, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego przez Prezydenta był nieprawidłowy i że z tego powodu decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to:
(-) wspomniane naruszenie przepisu postępowania - zważywszy na specyficzną lokalizację Inwestycji w zabudowie śródmiejskiej - nie miało wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta, co zostało dodatkowo wykazane przez Inwestora załączoną do akt analizą urbanistyczną z października 2019 r., w której wyznaczono obszar analizowany w sposób postulowany przez SKO i na podstawie tak uzyskanych danych potwierdzono prawidłowość parametrów ustalonych decyzją Prezydenta, (-) SKO powinno było zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i w ten sposób doprowadzić do ewentualnej korekty granic obszaru analizowanego.
W uzasadnieniu zarzutów sprzeciwu Inwestor wskazał w szczególności, co następuje:
(i) Wbrew ocenie SKO decyzja Prezydenta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przyjęty w niej sposób wyznaczenia obszaru analizowanego był prawidłowy, zgodny z wykładnią § 3, ustaloną w orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, w myśl której minimalna średnica obszaru analizowanego powinna wynosić trzykrotną, a nie siedmiokrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko takie zawarto w następujących wyrokach NSA: z 10 września 2010 r. (II OSK 1334/09), z 10 listopada 2015 r. (II OSK 548/14), z 15 lutego 2012 r. (II OSK 2167/11), z 13 grudnia 2012 r. (II OSK 1492/11), z 10 lipca 2013 r. (II OSK 610/12), z 4 listopada 2015 r. (II OSK 508/14), z 7 kwietnia 2016 r. (II OSK 1962/14). Tak samo przyjęły wojewódzkie sądy administracyjne, w tym WSA w Warszawie, w następujących orzeczeniach:
- 1) wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2012 r. (II SA/Kr 1306/11),
- 2) wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 2013 r. (II SA/Kr 1156/13),
- 3) wyrok WSA w Wrocławiu z 24 kwietnia 2014 r. (II SA/Wr 10/14),
- 4) wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2014 r. (II SA/Kr 764/14),
- 5) wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2014 r. (IV SA/Wa 1727/14),
- 6) wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 marca 2015 r. (II SA/Go 57/15),
- 7) wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2015 r. (VIII SA/Wa 1058/14),
- 8) wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2015 r. (IV SA/Wa 736/15),
- 9) wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2015 r. (II SA/Kr 291/15),
- 10) wyrok WSA w Krakowie z 23 maja 2015 r. (II SA/Kr 452/18),
- 11) wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r. (VIII SA/Wa 274/15),
- 12) wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2015 r. (IV SA/Wa 1363/15),
- 13) wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2016 r. (IV SA/Wa 1321/16),
- 14) wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2017 r. (II SA/Kr 1619/16),
- 15) wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2017 r. (IV SA/Wa 570/17),
- 16) wyrok WSA w Olsztynie z 8 czerwca 2017 r. (II SA/Ol 1331 /16),
- 17) wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019 r. (II SA/Kr 1630/18),
- 18) wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2019 r. (II SA/Kr 47/19),
- 19) wyrok WSA w Krakowie z 14 maja 2019 r. (II SA/Kr 1641/18),
- 20) wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2019 r. (II SA/Kr 236/19).
(ii) Nawet jednak gdyby dopuścić, że istnieją poglądy, zgodnie z którymi minimalna średnica obszaru analizowanego powinna wynosić siedmiokrotną, a nie trzykrotną, jak przyjął Prezydent, szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, poglądy te i tak nie mogłyby znaleźć zastosowania w sprawie. W brzmieniu obowiązującym dla niniejszej sprawy art. 8 § 1 kp.a. stanowi: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". W 2017 r. do k. p.a. dodano art. 8 § 2 k.p.a., w którym zadeklarowano zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw: "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".
Przepis art. 8 § 2 k. p.a. nie ma bezpośredniego zastosowania do niniejszego postępowania, gdyż zostało ono wszczęte w 2016 r. (art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Podkreślenia jednak wymaga, że wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw była uznawana jeszcze przed wspominaną nowelizacją: "(...) art. 8 § 2 k.p.a. ustanowił wywodzoną wcześniej z piśmiennictwa i orzecznictwa zasadę pewności prawa" (wyrok NSA z 5 października 2001 r., wyrok WSA w Gliwicach z 4 lipca 2017 r. (IV SA/G1 223/17). Ważne jest także zwrócenie uwagi na następujące stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 6 września 2001 r. (P 3/01): "(...) utrwalona praktyka sądowa dotycząca interpretacji przepisów prawnych, zwłaszcza gdy jest ona dość jednoznaczna, wskazuje na treść stosowanego prawa, a więc na wolę ustawodawcy, choćby teoretycznie istniała możliwość innej wykładni".
W niniejszej sprawie SKO uchybiło w/w wymogom, odstępując od utrwalonej linii orzeczniczej, funkcjonującej w dacie orzekania przez Prezydenta. Pojawienie się jednostkowych wyłomów w tej linii (SKO przywołało w tym kontekście jedno orzeczenie NSA) nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla takiego odstępstwa.
(iii) Węższe wyznaczenie obszaru analizowanego było uzasadnione względami natury urbanistycznej. Inwestycja znajduje się bowiem w ścisłym [...] śródmieściu, charakteryzującym się bardzo zróżnicowaną, niespójną i eklektyczną zabudową. W tej sytuacji punktem odniesienia do ustalania wzorca zabudowy, wiążącego przy ustalaniu warunków dla planowanej inwestycji, winna być zabudowa najbliższego kwartału ulic. Wskazać przy tym należy, iż obszar analizowany, wyznaczony przez Prezydenta stosownie do przyjętej przez niego wykładni § 3 rozporządzenia (z którą Inwestor się w pełni zgadza), posiada znaczne rozmiary (przy szerokości frontu wynoszącej 76 metrów posiada średnicę ok. 228 metrów oraz powierzchnię 4,08 ha), pozwalając na formułowanie wiarygodnych, reprezentatywnych ustaleń w sprawie. Przedmiotowy obszar jest ponadto wpisany do rejestru zabytków, stanowiąc przez to wyłączny punkt odniesienia w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji przez organ ochrony konserwatorskiej (nie zaś tereny dalsze.
W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że organ I instancji stanął na gruncie całkowicie dopuszczalnej wykładni § 3 rozporządzenia, nie naruszając tego przepisu.
(iv) Przyjąwszy nawet, iż w sprawie doszło do naruszenia przez Prezydenta § 3 rozporządzenia, uznać należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie to nie stanowiło wystarczającej przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że: (-) zakres sprawy, który pozostał konieczny do wyjaśnienia w wyniku opisanego naruszenia miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, (-) nie miał on (tj. organ odwoławczy) możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania Prezydentowi.
Przy piśmie z 22 listopada 2019 r. Inwestor przedłożył SKO opinię urbanistyczną dotyczącą decyzji Prezydenta. W opinii przeprowadzono całość analizy urbanistycznej w takim zakresie, w jakim uczynił to Prezydent, wydając decyzję. Różnica polegała jednak na tym, że obszar analizowany w opinii wyznaczono w sposób postulowany przez SKO. Mimo to, wynik tego opracowania jest tożsamy z ustaleniami zawartymi decyzji. Powyższe potwierdza, że ewentualne naruszenie przez Prezydenta § 3 rozporządzenia nie spowodowało sytuacji, w której pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy wpływałby istotnie na rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie analizy poza rejonem [...] prowadzić może jedynie do wniosku, że w tak powiększonym obszarze znajduje się bardzo zróżnicowana pod względem funkcji i gabarytów zabudowa, która nie stanowi dla inwestycji istotnego kontekstu urbanistycznego.
Poza tym, nic nie stało na przeszkodzie, aby SKO w ramach postępowania odwoławczego samo zwiększyło obszar analizowany, a w dalszej kolejności przeprowadziło odpowiednie czynności dowodowe. Byłoby to niedopuszczalne tylko wtedy, gdyby Prezydent nie przeprowadził żadnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Prezydent [...] taką analizę w znaczącej części jednak przeprowadził. Uzupełnienie opracowania przez SKO i uwzględnienie w nim dodatkowych budynków nie było zadaniem zbyt skomplikowanym, tym bardziej, że we wspomnianej powyżej opinii, która znajdowała się w aktach SKO, podano już wszystkie relewantne dane zabudowy, która znajdowałaby się w powiększonym obszarze analizowanym.
Powyższa argumentacja wskazuje, że w niniejszej sprawie celowe i zasadne było wytycznie zakresu analizy zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, której wytyczne co do wykładni § 3 rozporządzenia pozwalały na lepsze powiązanie projektowanej zabudowy ze stanowiącym całość urbanistyczną sąsiedztwem [...] Co więcej, nawet w przypadku uznania, że Prezydent naruszył jednak § 3 rozporządzenia, brak jest podstaw do przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Inwestor przedstawił opinię urbanistyczną, wykonaną przez osoby uprawnione, która dowodzi, iż w niniejszej sprawie rozszerzenie zakresu analizy nie wpływało istotnie na jej wynik.
Jeżeli organ odwoławczy powyższych argumentów nie podzielał, powinien był w pierwszej kolejności usunąć zaistniałe uchybienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przekazanie sprawy do pierwszej instancji stanowi nieuzasadnione przedłużanie postępowania, trwającego od 2016 r.
- V. W odpowiedzi na sprzeciw, udzielonej w piśmie z dnia 21 marca 2020 r., SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
VI. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Stosownie do art.64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne.
W ocenie Sądu sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
- VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji kasatoryjnej SKO prowadzi do następujących wniosków:
- 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie na wniosek Inwestora, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, wskazanej we wniosku wszczynającym postępowanie. Przedmiot niniejszej sprawy reguluje zatem art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945 j.t. z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd przychyla się do oceny SKO, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art.138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji Prezydenta, uwzględniającej wniosek Inwestora i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na istotną wadliwość przeprowadzonego przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego, pociągającą za sobą konieczność powtórzenia tego postępowania.
Zarzutów podniesionych w sprzeciwie nie można było w tej sytuacji podzielić.
2. W świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa sądowego i doktryny prawa stosowanie przez organ odwoławczy instytucji kasacji, uregulowanej w art.138 § 2 k.p.a., stanowiącej wyłom w zasadzie orzekania przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, winno mieć charakter wyjątkowy, i jest dopuszczalne tylko w razie rzeczywistego, nie poddawanego wykładni rozszerzającej spełnienia się wskazanych w przepisie przesłanek (wyrok NSA z 19 marca 2019 r. o sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej nie stanowi także odmienna ocena prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego dokonywana przez organ odwoławczy.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą.
Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA).
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje bowiem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte jest niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2019 r., II SA/Sz 354/19, LEX nr 2688047).
- 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
- 3.1. Istota sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do przesądzenia właściwej wykładni § 3 rozporządzenia w kontekście dopuszczalnego sposobu wyznaczania minimalnych granic obszaru analizowanego.
Przepis § 3 stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2).
Bezspornym jest, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się różnica stanowisk co do wykładni cytowanego przepisu w kontekście tego, co należy rozumieć przez "odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 metrów".
Zgodnie z linią orzeczniczą, która znalazła swoje odzwierciedlenie w orzeczeniach powołanych w sprzeciwie (tj. linią orzeczniczą aprobowaną przez Inwestora i orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji), "odległość", o której mowa w § 3 ust.2 rozporządzenia, to odległość pomiędzy dwiema granicami obszaru analizowanego ("ujęcie wąskie"). Według tej koncepcji (przyjmując dla uproszczenia, iż zarówno teren inwestycji, jak i obszar analizowany mają kształt kwadratu) każda z dwóch par przeciwległych granic obszaru analizowanego (wschodnia – zachodnia, północna – południowa) byłyby oddalone od siebie o trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji.
Jednocześnie jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowana jest koncepcja odmienna (na gruncie której stanęło w niniejszej sprawie SKO), zakładająca, iż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie odnosi się do odległości pomiędzy granicami obszaru analizowanego, lecz do odległości granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem inwestora ("ujęcie szerokie"). Podkreśla się w tym kontekście, że rozporządzenie reguluje minimalną wielkość obszaru analizowanego, którą należy wyznaczyć wokół działki objętej wnioskiem inwestora i poddać analizie. Użyte zaś przez ustawodawcę sformułowanie "wokół" nakazuje uznać, że granice obszaru analizowanego należy wytyczyć w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki od granic tej działki z każdej jej strony (ze wszystkich stron). Wynika stąd, uwzględniwszy fakt, iż obszar analizowany ma otaczać teren inwestycji (teren inwestycji ma zatem znajdować się wewnątrz tego obszaru), iż co do zasady obszar ten musi być wyznaczony z każdej strony terenu inwestycji (tj. od strony każdej z jego granic) w taki sposób, aby każda z granic tego obszaru znajdowała się – w stosunku do najbliższej granicy terenu inwestycji - w odległości nie mniejszej niż wskazana w §3 trzykrotna szerokość.
Według tej koncepcji (także przyjmując dla uproszczenia, iż zarówno teren inwestycji, jak i obszar analizowany mają kształt kwadratu) każda z dwóch par przeciwległych granic obszaru (wschodnia – zachodnia, północna – południowa) byłyby oddalone od siebie o siedmiokrotność szerokości frontu terenu inwestycji. Na poparcie tych tez SKO przywołało wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. II OSK 1764/18 (dodatkowo wskazać należy np. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07; z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1153/08; z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09; z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 901/09; z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt SA/Rz 30/17 i z dnia 24 września 2019 r., sygn. SA/Rz 243/19).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyłącza się do drugiej ze w/w linii orzeczniczych, na gruncie której stanęło SKO i która ustala jako obowiązujące szersze minimalne granice obszaru analizowanego niż ma to miejsce w przypadku koncepcji przyjętej przez organ I instancji i Inwestora. Po pierwsze, pomimo optowania przez część orzecznictwa sądowego za wąskim ujęciem obszaru analizowanego, przyjąć należy, iż w siedemnastoletniej historii stosowania §3 rozporządzenia przez organy administracji ujęcie szerokie uzyskało status powszechnie praktykowanego (za aprobatą przeważającego orzecznictwa sądowego).
Po drugie, uznać należy, iż ujęcie szerokie, nakładające na organ oceniający dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na danym terenie, obowiązek uwzględnienia przy tej ocenie stanu zagospodarowania nie tylko na działkach bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji (do tego bowiem w praktyce sprowadza się ocena dokonywana przy ujęciu wąskim, bazującym na zabudowie terenu, którego granice oddalone są od siebie jedynie o 50 metrów i to w sytuacji, w której centrum tego terenu stanowi teren inwestycji), ale na działkach nieco dalszych, stanowi – z punktu widzenia inwestorów - zabezpieczenie przed nieuzasadnionym dogmatyzmem organów. Jak trafnie wskazano w przywołanym wcześniej wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09 "Należy ponadto zwrócić uwagę na fakt, iż objęcie obszarem analizowanym jak największej liczby działek sąsiednich jest bardziej korzystne dla inwestorów, gdyż umożliwia uwzględnienie przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy cech zabudowy znajdującej się w dalszej odległości od działki inwestora, tworzącej jednak na danym terenie pewną urbanistyczną całość.".
W świetle powyższych okoliczności Sąd nie podziela zarzutu sprzeciwu, iż zaskarżona decyzja SKO została oparta na co do zasady niedopuszczalnej wykładni § 3 rozporządzenia, stanowiącej – z naruszeniem zasady trwałości prawa – odstępstwo od utrwalonej linii orzeczniczej.
3.2. Sąd nie podziela także podniesionych w sprzeciwie zarzutów alternatywnych, w świetle których nawet uznanie uprawnienia SKO do wykładania § 3 rozporządzenia według szerszego ujęcia obszaru analizowanego nie mogło prowadzić do wydania decyzji opartej na art.138 § 2 k.p.a. Stosownie do powyższego:
3.2.1. W ocenie Sądu za zbyt daleko idące uznać należy kategoryczne stanowisko sprzeciwu co do oczywistej zbędności przeprowadzania przez Prezydenta analizy stanu zagospodarowania na terenach wykraczających poza obszar analizowany, wyznaczony według ujęcia wąskiego (tj. na terenach dalszych, mieszczących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym według ujęcia szerszego). Zdaniem Inwestora zbędność ta wynika z faktu, iż za dostosowaniem warunków zabudowy ściśle do stanu zagospodarowania obszaru analizowanego w ujęciu wąskim, w obrębie którego znajduje się teren inwestycji przemawiają łącznie: (-) czytelne wskazania ładu przestrzennego (Inwestor wywodzi w tym kontekście, iż zasadnicze cechy stanu zagospodarowania najbliższego otoczenia terenu inwestycji odróżniają ten teren od terenów dalszych, co w sposób nieunikniony uzasadnia konieczność nawiązania przez nową inwestycję do sposobu zagospodarowania tego otoczenia), (-) związanie wymogami ochrony konserwatorskiej (Inwestor podnosi, iż w sytuacji, w której tylko najbliższe otoczenie terenu inwestycji jest objęte ochroną konserwatorską, która w daleko idący sposób determinuje granice swobody inwestorskiej na całym obszarze chronionym, nie zachodzi konieczność analizowania sposobu zagospodarowania terenów dalszych, do których w/w obostrzenia nie znajdują zastosowania).
Należy bezspornie zgodzić się z Inwestorem co do priorytetu, jaki przy ustalaniu właściwego wzorca zabudowy dla inwestycji budowlanej, planowanej na danym terenie, winna mieć analiza sposobu zagospodarowania tych spośród nieruchomości, ujętych we obszarze analizowanym, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Z postulatu tego nie można jednakże wywodzić wniosku o zbędności analizowania sąsiedztwa dalszego (stanowisko przeciwne podważałoby w ogóle sensowność ujmowania w obszarze analizowanym nieruchomości dalszych, czego w świetle podzielanej przez tut.
Sąd wykładni § 3 rozporządzenia zaakceptować nie można), albowiem tylko taka całościowa analiza umożliwia dokonanie oceny, czy stan zagospodarowania najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji ma, na tle stanu zagospodarowania innych części obszaru analizowanego, przymiot dostatecznej reprezentatywności, uzasadniający dostosowanie do cech tego stanu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej. O ile zatem odstąpienie przez organ od nawiązania, przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji, do stanu zagospodarowania występującego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu tej inwestycji nie może następować pochopnie, czy też w oparciu o kryteria dowolne (należałoby wręcz mówić o istnieniu sui generis domniemania reprezentatywności sposobu zagospodarowania najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji), o tyle co do zasady odstąpienie takie uznać należy za dopuszczalne w sytuacji, w której przemawiają za tym obiektywnie istniejące wymogi ładu przestrzennego, poparte stosowną, szeroką analizą.
Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, odnotować należy, iż z części tekstowej wyników analizy, sporządzonej przez Prezydenta, wynika, iż: "Obszar analizowany charakteryzuje się różnorodną funkcją (od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do funkcji usługowej (biurowej, sakralnej, hotelowej), co jest charakterystyczne dla centrum miasta". Nie przekonuje w tej sytuacji stanowisko Inwestora, iż zabudowa występująca w pobliżu terenu inwestycji (zabudowa o charakterze środmiejskim) różni się na tyle znacząco od zabudowy, która nie została ujęta przez Prezydenta, a która znalazłaby się w obszarze analizowanym w ujęciu szerszym (położonej bez wątpienia również w strefie śródmiejskiej), iż jej uwzględnianie w analizie stanu zagospodarowania miałoby być oczywiście niecelowe.
Podobnie należy ocenić podniesioną w sprzeciwie relację pomiędzy zakresem terytorialnym obszaru analizowanego, wyznaczonego przez Prezydenta, a obszarem objętym ochroną konserwatorską. W ocenie Sądu sam bezsporny fakt niedopuszczalności realizowania na obszarze objętym ochroną konserwatorską takich inwestycji, które nie spełniałyby zasad ochrony konserwatorskiej, ukształtowanych na tym obszarze, nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki do wywodzenia niecelowości wyznaczania obszaru analizowanego w granicach wykraczających poza obszar objęty ochroną konserwatorską. Z postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2019 r. (korzystnego dla Inwestora) wynika, iż: (-) teren inwestycji jest zlokalizowany na obszarze założenia urbanistycznego [...], wpisanego decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. do rejestru zabytków pod nr [...], (-) cechami przedmiotowego zabytkowego układu urbanistycznego, najwartościowszymi z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, są: 1) osie widokowe, 2) otwarcia na historyczne ulice, 3) ekspozycja zabytkowych obiektów, itp.
Uwzględniając tak zakreślony przedmiot ochrony konserwatorskiej, stwierdzić należy, iż nie przesądza on definitywnie takich aspektów, jak np. funkcja zabudowy, nie wykluczając tym samym co do zasady (z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej) realizacji zabudowy o funkcji innej niż funkcja występująca w obszarze chronionym o ile nie powodowałoby to uszczerbku dla zabytkowego układu urbanistycznego. Ujmując rzecz generalnie, przy tego rodzaju uwarunkowaniach hipotetycznie dopuszczalnym byłby zarówno taki wariant, w którym: 1) dany inwestor wnioskowałby o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o funkcji niereprezentowanej ściśle w obszarze objętym ochroną, niemniej reprezentowanej w pozostałej części obszaru analizowanego, jak i taki wariant, w którym: 2) organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmówiłby ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o funkcji wprawdzie jednostkowo reprezentowanej na obszarze ochrony konserwatorskiej, niemniej w oczywisty sposób niereprezentatywnej dla całego obszaru analizowanego.
3.2.2. Sąd nie podziela stanowiska sprzeciwu, iż uchybienie organu I instancji, polegające na wyznaczeniu obszaru analizowanego z naruszeniem § 3 rozporządzenia można było sanować na etapie postępowania odwoławczego poprzez: a) przeprowadzenie przez SKO dowodu z opinii urbanistycznej, przedłożonej temu organowi przez Inwestora przy piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2019 r., b) samodzielne sporządzenie przez SKO uzupełniającej analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, wyznaczającej obszar analizowany w sposób zgodny z przyjętą przez organ odwoławczy wykładnią tego przepisu. Zdaniem Sądu w obu w/w przypadkach doszłoby do przekroczenia granic uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a., co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak trafnie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 2159/17, publ. LEX: "Artykuł 136 k.p.a. powinien być wykorzystywany ostrożnie i odpowiedzialnie, a jego stosowanie nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Strony postępowania powinny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie, strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.".
W świetle powyższych okoliczności sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art.151a § 2 p.p.s.a. podlega oddaleniu.