Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 12 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 740/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r., którym - w związku z treścią art. 61a K.p.a. - odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku p. W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu własności ziemi, z [...] stycznia 1976 r., wydanego przez Naczelnika Gminy [...].

Uzasadniając orzeczenie, przywołano następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy:

1. - uwłaszczenie gospodarstw rolnych przewidywała ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.); regulowanie własności gospodarstw rolnych następowało w drodze decyzji administracyjnej, jaką był akt własności ziemi, wydawany przez właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej; od decyzji wydanej przez ten organ przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia,
2. - wskazana ustawa została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1982 r., Nr 11, poz. 81 ze zm.); rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego nieruchomości przekazano sądom, które orzekają w tym zakresie w postępowaniu nieprocesowym,
3. - z dniem 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1187); zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji; natomiast - w myśl art. 63 ust. 3 - postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach, podlegały umorzeniu,
4. - oznacza to, że - z woli ustawodawcy - wymienionych trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi), nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowaniem tych trybów; niektóre decyzje (akty własności ziemi) będą zatem funkcjonowały w obrocie prawnym pomimo kwalifikowanych wad,
5. - w świetle powyższego, organ orzekający na skutek wniesionego wniosku, w którym domagano się stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, był zobowiązany - bez analizowania kwestii zgodności z prawem tegoż aktu - odmówić wszczęcia postępowania; obowiązujący bowiem od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zawiera zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane były rozstrzygnięcia, zwane aktami własności ziemi,
6. - zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania,
7. - pomimo tego, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...] nieprawidłowo wskazał, że do kontroli decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych jest uprawniony sąd cywilny, to nie ma to wpływu na wynik rozstrzygnięcia; odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była bowiem zasadna.

W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego:

1. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie - w sytuacji, kiedy akt własności ziemi, wydany z rażącym naruszeniem prawa, przyznał prawo własności działek gruntu "na szkodę" skarżącego,
2. - art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w zw. z art. 61a K.p.a., poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji i uznanie, jakoby Wnioskodawcy nie przysługiwała ani droga administracyjna, ani droga sądowa; w sytuacji, kiedy dla spraw tego rodzaju (dotyczących uwłaszczenia), które toczyły się przed 6 kwietnia 1982 r. przed organami administracyjnymi; droga sądowa nie została otwarta, to stwierdzenie nieważności ówczesnej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko według przepisów tego postępowania, w którym zostało wydane dane rozstrzygnięcie - w niniejszej sprawie w trybie K.p.a. (w postępowaniu administracyjnym),
3. - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej konstytucyjnej - zasady ochrony prawa własności i prawa do dziedziczenia oraz konstytucyjnego zakazu wywłaszczania jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem,
4. - 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 7 i 77 Kodeksu., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak też prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącego,
5. - przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie uchylenie decyzji organu l. Instancji, pomimo istnienia ku temu podstaw.

W odpowiedzi na skargę organ administracji, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego chylenie.

Organ trafnie przywołał wszelkie istotne okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy. Z uwagi na szerokie zreferowanie stanowiska organu, jego ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd uznaje je za własne, z drobnym zastrzeżeniem, sformułowanym na końcu uzasadnienia.

Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do kwestionowania orzeczenia w kontekście oceny zasadności nierozpatrywania sprawy co do meritum, skoro – jak ocenia strona – skutkuje to pozostawieniem w obrocie wadliwej decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi. Kwestie te wykraczają jednak poza granice mniejsze sprawy, gdzie jak trafnie wskazuje organ – z woli prawodawcy – droga orzekania w ramach procedur administracyjnych została zamknięta wprost, regulacją rangi ustawowej – tak art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Z kolei przyjęcie tego rodzaju rozwiązania po kilku latach od utraty mocy przepisów, na podstawie których - w trybie administracyjnym - regulowano stany własnościowe, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Regułą konstytucyjną bowiem - wywodzona z zasady państwa prawnego (art.

2) - jest również pewność prawa. Obie reguły muszą być przez prawodawcę racjonalnie ważone i - w danym przypadku - nie doszło do oczywistego pominięcia jednej z wartości chronionej konstytucyjnie (prawa własności). W tym kontekście bezzasadny jest zarzuty naruszania art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Bezzasadne są także pozostałe zarzuty skargi, z następujących przyczyn:

1. - art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. nie mógł być w sprawie naruszony, gdyż organ nie stosował tej regulacji; możliwość taka została bowiem wyłączona z mocy art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa,
2. - organ prawidłowo zastosował art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa; zgodnie z jego treścią – z woli prawodawcy – zamknięta jest droga administracyjna dla wzruszenia ostatecznych decyzji – aktów własności ziemi; bez znaczenia, dla poszukiwania właściwej wykładni tej jednoznacznej regulacji jest przy tym kwestia, czy istnieje inna droga (np. przed sądem powszechnym) dla rozstrzygania spraw spornych na gruncie domniemanej wadliwości aktów własności ziemi,
3. - nie naruszono reguł postępowania administracyjnego gdyż sprawa w kwestiach istotnych faktów jest bezsporna; organ jasno uzasadnił swoje stanowisko a utrzymanie w mocy orzeczenia organu I. instancji było zasadne, skoro trafnie odmówiono wszczęcia postępowania z uwagi na brak drogi administracyjnej dla podważania wadliwego – zdaniem strony – aktu własności ziemi.

Jedynie na marginesie zauważyć wypada że organ odwoławczy bezzasadnie zajął w uzasadnieniu merytoryczne stanowisko, czy skutki prawne wynikające z prawomocnych decyzji - aktów własności ziemi, mogą być podważone w ramach postępowania przed sądami powszechnymi (w kontekście wytyku, że kwestie tę wadliwie ocenił organ I. instancji). Zagadnienie to wykracza bowiem poza granice niniejszej sprawy. Sformułowana ocena prawna w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nie ma jednak charakteru wiążącego dla rozpoznającego ewentualnie sprawę sporną sądu powszechnego. Stąd uchybienie przepisom postępowania, co do właściwej treści uzasadnienia w danym zakresie (art. 107 §. 3 w zw. z art. 126 oraz 8 i 9 K.p.a.), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik, sprawy a jedynie tego rodzaju wadliwości mogą stanowić podstawę wyeliminowania z obrotu zaskarżonego orzeczenia przez sąd administracyjny. Wynika to a contrario z art. 145 §. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.