Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lutego 2020r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] sierpnia 2019r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej nakazania A. B. odbudowę urządzenia wodnego tj. rowu zlokalizowanego na granicy działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z dnia 9 grudnia 2017 r. J. F. zawiadomił o zniszczeniu (zaoraniu) przez A. B. urządzenia wodnego, tj. rowu melioracyjnego, zlokalizowanego na granicy działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...], w miejscowości [...], gmina [...], we wrześniu 2017 roku. W piśmie podniesiono również, że A. B. na przestrzeni kliku ostatnich lat dokonał także zasypania rowu znajdującego się na jego działce (nr ew. [...]) stanowiącego odbiornik wody prowadzonej rowem melioracyjnym pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...]. We wskazanym piśmie zawnioskowano o podjęcie działań mających na celu przywrócenie obu zniszczonych rowów do stanu pierwotnego.
Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni, organ I instancji) po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] maja 2018r. umorzył postępowanie, wskazując, że w jego toku nie stwierdzono zgłoszonego przez wnioskodawcę zniszczenia rowu (w miejscu domniemanego rowu znajduje się "lokalna bruzda"), a także iż brak jest dowodów na wejście pana B. na grunt pana F. i zniszczenie przez niego urządzenia wodnego.
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po rozpatrzeniu złożonego odwołania od ww. decyzji decyzją z [...] stycznia 2019r. znak [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2019r. (nr wskazany na wstępie), umorzył prowadzone postępowanie uznawszy, iż jest ono bezprzedmiotowe z uwagi na nieudowodnienie przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
J. F. złożył od tej decyzji odwołanie zarzucając decyzji wydanie z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes WP, organ odwoławczy) po rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] lutego 2020r. (nr wskazany na wstępie) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prowadzone przez organ I instancji "postępowanie miało na celu udowodnienie wystąpienia przesłanek umożliwiających nałożenie na Pana A. B. obowiązku likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego, rozumianej jako odbudowa rowu, którego domniemane zniszczenie nastąpiło we wrześniu 2017 roku". Jednakże zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania nie zostało dowiedzione, że zdarzenie takie (zaoranie rowu na granicy działek nr ew. [...] i [...]) miało faktycznie miejsce, wręcz przeciwnie - zarówno wypowiedzi powoływanych świadków, jak i instytucji powiadomionych o prowadzonym postępowaniu świadczyły, że przedmiotowe urządzenie nie istniało od wielu lat.
Również skarżący nie dostarczył żadnych przekonujących dowodów świadczących o faktycznym zlikwidowaniu w podawanej dacie przedmiotowego rowu, bowiem za taki dowód nie może być uznana informacja o zalaniu jego działki w 2017r. Nadto w pismach składanych przez skarżącego znalazły się sprzeczne informacje na temat przedmiotowego urządzenia wodnego bowiem z jednej strony wskazano, że datą likwidacji urządzenia był wrzesień 2017r. a z drugiej strony – że urządzenie likwidowane było sukcesywnie od początku XXI wieku (a zatem na ponad 15 lat przed zgłoszeniem jakichkolwiek nieprawidłowości).
Organ zauważył również, że urządzenia wykonane lub zlikwidowane przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne podlegały regulacjom Prawa wodnego z 1974 roku. Zgodnie z przepisami tego aktu do zamkniętego katalogu urządzeń wodnych m. in. należały urządzenia melioracji wodnych. Jednakże przedmiotowy rów, co jednoznacznie zostało dowiedzione, zdaniem organu, nie stanowił urządzenia melioracji wodnych. O powyższym świadczy m. in. informacja przedstawiona przez samego skarżącego, który wskazał, że w trakcie wykonywania systemu melioracji w 1967 roku osoby go wykonujące odmówiły pogłębienia tego urządzenia, co oznacza, iż nie stanowiło ono elementu tego systemu.
W ocenie organu odwoławczego do rowu, będącego przedmiotem postępowania, nie mogą być też stosowane odpowiednio przepisy ustawy z 1974 r. Prawo wodne dotyczące urządzeń wodnych, gdyż nie służył on do szczególnego korzystania z wód, zaś jego funkcjonowanie nie mogło być przyczyną szkodliwych zmian naturalnych przepływów wód lub stanu wód stojących i wód podziemnych ani w inny sposób wywierać szkodliwego wpływu na gospodarkę wodną. Tym samym likwidacja takiego urządzenia w okresie przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że nie zostało w żaden sposób dowiedzione, że likwidacja rowu, o którym mowa we wniosku J. F., nastąpiła pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Z kolei likwidacja takiego urządzenia w okresie wcześniejszym nie było związane z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Organ zauważył zatem odwołując się do poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 280/15, że skoro w toku postępowania odwoławczego wykazano, iż w dniu wejścia w życie ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne nie istniał przedmiot postępowania, tj. urządzenie wodne, o którego odbudowę na podstawie przepisów tej ustawy wnioskował J. F., to postępowanie to jest bezprzedmiotowe, a tym samym zasadnie zostało umorzone.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się Ł. K. (następca prawny J. F.), która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości i zarzucając jej:
1/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art, 64a ust. 5 i art, 9 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy istniały materialno-prawne podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów przeprowadzonych w sprawie w zakresie stanu prawnego i faktycznego zniszczonego rowu, a zwłaszcza poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do informacji oraz materiałów graficznych i tekstowych przesłanych w dniu 12 grudnia 2019 r. w ramach uzupełnienia do odwołania;
2/ istotne dla wyniku sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci art. 196 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 310) polegające na jego niezastosowaniu ignorującym stanowisko Starosty [...] o braku zmian w ewidencji gruntów i budynków, a opartym tylko i wyłącznie na opinii Gminnej Spółki Wodnej w [...] sugerującej brak aktualizacji tej ewidencji.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa PGWWP oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2019r. i zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia dowodu z aktualnych baz danych prowadzonych przez Starostę [...] w zakresie nieruchomości na okoliczność ustalenia, czy zachodzi konieczność zaktualizowania ewidencji melioracji wodnych (art. 196 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne). Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona szczegółowo uzasadniła stawiane w skardze zarzuty w szczególności podkreślając, że jeżeli organ dokonał ustalenia, że nie zachodziły przesłanki z art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 64a ust. 5 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne, to winien był wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązku odbudowy urządzenia wodnego, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Podkreślono przy tym że postępowanie toczyło się na wniosek a nie z urzędu co oznacza, że w takiej sytuacji stwierdzenie przez organ braku przesłanek do uwzględnienia wniosku nie może skutkować umorzeniem postępowania, lecz winno skutkować wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zdaniem skarżącej nie wydanie przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie prowadzi do konstatacji, że organ nie rozpoznał sprawy wszczętej wnioskiem z 9 grudnia 2017r. Skarżąca zauważyła również, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do materiałów, które zostały przesłane doń drogą elektroniczną w dniu 12 listopada 2019r. w ramach uzupełnienia odwołania, a które jej zdaniem rzucają nowe światło na całą sprawę.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o jej oddalenie.
W dniu 31 sierpnia 2020r. do Sądu wpłynęło pismo od skarżącej z uzupełnieniem stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes WP, organ odwoławczy) z [...] lutego 2020r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] (dalej: Dyrektora Zarządu Zlewni, organ I instancji) z [...] sierpnia 2019r. naruszają przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.
W ocenie sądu organy rozpatrujące przedmiotową sprawę na skutek złożenia przez J. F. wniosku z 9 grudnia 2017r. zawiadamiającego o zniszczeniu urządzenia wodnego wraz z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia zniszczonych rowów do stanu pierwotnego - naruszyły powyższe zasady. Organy mimo, iż podejmowały czynności celem ustalenia stanu faktycznego sprawy to jednak przed wydaniem decyzji nie ustaliły go w sposób niebudzący wątpliwości a nadto mimo, że skarżący załączył do akt sprawy dodatkowe dokumenty (przy piśmie z 12 listopada 2019r przesłanym mail-em do organu) nic nie wskazuje by były one przedmiotem analizy organu, gdyż w uzasadnieniu decyzji brak jest ustosunkowania się do tych dokumentów.
Tym samym doszło do pominięcia części dokumentów, które w ocenie skarżącego mają istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, a co za tym idzie wydane rozstrzygnięcie nie zostało oparte na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co narusza art. 7, 8 77 § 1, art. 80 k.p.a. a przez to również art. 107 § 3 k.p.a.
Zaakcentować również należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym w szczególności znajdujące się w aktach kserokopie nieuwierzytelnione map, na które powołuje się zarówno organ jak i skarżący, są nieopisane (brak określenia co to za mapy z jakiego okresu oraz brak wskazania ich skali) prócz 3 mapek z ewidencji gruntów. Tym samym sąd nie miał możliwości w świetle tych dokumentów rozważenia twierdzeń zarówno organu jak i skarżącego. Nieuwierzytelnionych i nie opisanych kserokopii nie można także uznać za wiarygodny materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Zauważenia wymaga również, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek i prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1121). Tymczasem w dacie wydania zarówno decyzji I jak i II instancyjnej obowiązywała już nowa ustawa z 20 lipca 2017r. Prawo wodne, która za wyjątkiem kilkunastu artykułów weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018r. At. 545 ust. 4 ustawy z 2017r. jednoznacznie precyzował, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy mają zastosowanie przepisy dotychczasowe- a zatem organy były zobligowane do rozpoznania wniosku J. F. w oparciu o ustawę z 2001r.
Art. 64a ust.5 ustawy z 2001r. stanowił, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 (tj. z wnioskiem o legalizację urządzenia), lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Należy przy tym zauważyć, że w myśl art. 9 ust. 2 ww. ustawy wykonanie urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji; A zatem wskazany przepis pozwalał na nałożenie w drodze decyzji obowiązku odtworzenia rowu jeżeli został on zakopany (zlikwidowany) bez stosownego pozwolenia, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności.
Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) ww. ustawy pod terminem urządzenie wodne rozumie się m. in. urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Z kolei zgodnie z pkt 13 wskazanego wyżej ust. 1 pod terminem "rowy" rozumie się - sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu.
W niniejszej sprawie, jak wynika z treści złożonego przez J. F. wniosku, żądał on odbudowy przez A. B. (właściciel działek nr ew. [...] i [...]) urządzeń wodnych: rowu przebiegającego po granicy działek nr ew. [...] – należącej do wnioskodawcy i nr ew. [...] – należącej do A. B. oraz rowu znajdującego się na działce nr ew. [...], z którym połączony był rów przebiegający po granicy działek nr ew. [...] i [...]. Rów przebiegający po granicy działek nr ew. [...] i [...], jak wskazał wnioskodawca, został całkowicie zlikwidowane pod koniec 2017r. Od początku XXI wieku do 2017r. był on jednak systematycznie zaorywany przez sąsiada.
Organy rozpoznając niniejszą sprawę uznały, że postępowanie jest bezprzedmiotowe bowiem w toku postępowania nie zostało dowiedzione, że zdarzenie o którym mowa we wniosku (zaoranie rowu na granicy działek nr ew. [...] i [...]) miało faktycznie miejsce. Zdaniem organu z ustaleń przezeń dokonanych wynika, że przedmiotowe urządzenie nie istniało od wielu lat.
Należy zatem zauważyć, iż w świetle ustaleń organów nie budzi wątpliwości fakt istnienia rowu na granicy działek nr ew. [...] i [...]. Kwestią wątpliwą i sporną jest jednak kiedy ów rów przestał istnieć, czy jak twierdzi skarżący został on ostatecznie zniszczony w 2017r., czy też – jak domniemuje organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy (zeznania świadków oraz dokumenty melioracji tych terenów oraz informacje od Spółki wodnej zawiadującej na tym terenie urządzeniami wodnymi) – rów przestał istnieć w latach 60-70 ubiegłego wieku. Kwestia ta w sposób jednoznaczny, zdaniem Sądu, nie została wyjaśniona. Mimo to organ uznał, że skoro brak jest fizycznie przedmiotowego urządzenia o którym mowa we wniosku, to zaistniała w sprawie bezprzedmiotowość, co obligowało organ do jego umorzenia.
Stanowisko organów w tym zakresie jest nieprawidłowe. Rację ma przy tym skarżący wskazując w skardze, że jeżeli organ dokonał ustalenia, że nie zachodzą przesłanki z art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001r., to winien był wydać decyzję merytoryczną o odmowie nałożenia obowiązku odbudowy urządzenia wodnego a nie decyzję procesową o umorzeniu postępowania. Postępowanie bowiem było prowadzone na wniosek, nie z urzędu. Skoro wniosek dotyczył żądania nałożenia obowiązku odtworzenia rowu – a zatem obiektu, który w dacie rozpoznawania sprawy niewątpliwie nie istniał, to organ gdy po przeprowadzeniu postępowania ustali, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia wniosku, winien wydać rozstrzygniecie merytoryczne, rozstrzygające sprawę co do jej istoty a nie jak to uczynił rozstrzygnięcie proceduralne (formalne).
Należy bowiem podnieść, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. który został w niniejszej sprawie zastosowany przez organ I instancji, przewiduje umorzenie postępowania (w całości lub w części) w sytuacji, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne, czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne. W decyzji o umorzeniu postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a wyłącznie w sposób formalny. Dlatego ma ona charakter wyjątkowy i znajduje zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych oraz doktryny prawa, bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej, wobec czego nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Jak wynika z akt sprawy postępowanie niniejsze zostało wszczęte na wniosek J. F., który w dacie złożenia wniosku był właścicielem działki nr ew. [...]. Po granicy tej działki z działką nr ew. [...] miał przebiegać zasypany rów, którego odtworzenia skarżący żądał. A zatem w niniejszej sprawie występuje podmiot uprawniony i zainteresowany wydaniem stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia co do odtworzenia rowu. Dodać również należy, że w miejsce tego podmiotu już na etapie postępowania odwoławczego wstąpiła skarżąca, będąca następcą prawnym J. F., która poparła zgłoszony wniosek. Mamy również do czynienia z określonym przedmiotem postępowania, dotyczącym nałożenia obowiązku odtworzenia zlikwidowanego rowu oraz istnieją w sprawie przepisy prawa tj. 64 a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) umożliwiające merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Powyższe wskazuje zatem, iż brak było podstaw do umorzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższe wskazania w szczególności dokonując zgromadzenia dowodów (oryginały lub uwierzytelnione kopie całych dokumentów), które pozwolą na wyjaśnienie istnienia oraz likwidacji przedmiotowego rowu a także pozwolą na dokonanie oceny czy likwidacja rowu była sprzeczna z prawem. Nadto organ ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na względzie, że wniosek J. F. z 9 grudnia 2017r. dotyczy nie jednego rowu, który został objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem organu lecz dotyczy dwóch rowów. Jednego, który znajdował się na granicy między działką nr [...] i [...] oraz drugiego, który miał znajdować się na działce nr ew. [...], a który łączył się z rowem usytuowanym po granicy działek nr ew. [...] i [...]. W tym zakresie brak jest podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających oraz stosownego rozstrzygnięcia.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.