Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005r., na podstawie art. 138 § 2, art. 127 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 z późn. zm.; zwanej dalej Kpa) w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122, poz. 593 ze zm.), art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S., uchyliło decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego o wysokości III do IV kondygnacji, z wbudowanym w poziomie halowym parkingiem, budowie przyłączy infrastruktury, wewnętrznego układu chodników, wlotu drogowego do parkingu, zieleni z placykiem zabaw i ogrodzenia, na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...], przy ulicy [...] róg [...], na terenie [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż generalnym założeniem przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zapewnienie realizacji inwestycji, które spełniają kryteria wyznaczone przez istniejącą zabudowę, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania budowy oraz zagospodarowania terenu. Brane są pod uwagę gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linie zabudowy, intensywność wykorzystania terenu.
W przedmiotowej sprawie zdaniem organu nie można stwierdzić czy kryteria te zostały spełnione, ponieważ w aktach sprawy brak jest części graficznej analizy obszaru – dołączono tylko część tekstową. W zaskarżonej decyzji wskazano, że część graficzna analizy została sporządzona na mapie w skali 1:1000, a do akt sprawy dołączono tylko mapę w skali 1:500. Mapę tą oznaczono jako "załącznik nr 2" co odpowiadałoby wynikom analizy obszaru, ale organ odwoławczy uważa, że jest to załącznik z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. Wskazana mapa nie zawiera więc granic obszaru analizowanego wymaganych przepisami powołanego rozporządzenia. W aktach sprawy znajduje się część tekstowa analizy obszaru oraz mapy, sporządzone w skali 1:500. Na niektórych z nich napisano "granica obszaru analizowanego oznaczona grubą linią", a widniejąca na nich gruba linia otacza tylko granice działki [...], a więc terenu planowanej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wie zatem, czy w obszarze analizowanym uwzględniono grunty po przeciwnej stronie ul. [...], na których budowany jest budynek wielokondygnacyjny czy tylko obszar zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej i szeregowej. W ocenie organu celowym więc byłoby właściwe ustalenie granic obszaru analizowanego, co umożliwiałoby odniesienie planowanej inwestycji do budynków wyższych, znajdujących się w okolicy. W tej sytuacji organ uznał, iż wykazane zamierzenia wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bowiem właściwym jest rozważenie opracowania nowej analizy. Odnośnie zaś zarzutu postawionego przez R. S. w odwołaniu, a dotyczącego ograniczenia dopływu do jej domu światła dziennego organ wyjaśnił, iż od strony działek sąsiednich inwestor zaplanował głównie tereny zielone, jednocześnie zaznaczył że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien wypowiedzieć się w tym przedmiocie.
Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa [...] w W. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 61 Kpa, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożyła 15 grudnia 2003r. i z tą datą nastąpiło wszczęcie postępowania. Sprawa powinna być zatem rozpatrzona na podstawie obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast organ pominął tą kwestię milczeniem, a decyzja została wydana na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie widziała potrzeby uchylania decyzji organu pierwszej instancji, jako że została wydana zgodnie ze złożonym wnioskiem, pomijając oczywiście czy w ogóle powinna być wydana skoro – zdaniem skarżącej – obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie strony, wskazując na treść art. 52 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dołączenie do decyzji pierwszoinstancyjnej mapy w skali 1:500, powołując się w treści na mapę w skali 1:1000 nie stanowi uchybienia mającego wpływ na treść decyzji, a zatem uzasadniającego jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wyjaśniło, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nastąpiło nie z powodu pomyłkowego wskazania w treści decyzji skali mapy, stanowiącej jej załącznik, lecz ze względu na braki w materiale dowodowym, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organ nie podzielił zarzutu skargi co do obowiązku zastosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skoro obowiązywał do 31 grudnia 2003r. Stwierdził, iż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowały moc do dnia 31 grudnia 2003r., a art. 85 ust. 1 nie ma odniesienia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995r., gdyż byłoby to sprzeczne z brzmieniem art. 87 ust. 3 ustawy. Przepis art. 87 ust. 3 ustawy jest kategoryczny i jednoznaczny i nie odsyła do innych przepisów, które stanowiłyby jakieś wyjątki od niego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005r. nie narusza prawa.
Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004r. dotyczącą inwestycji wyżej opisanej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia – jak słusznie zauważyło - były braki w materiale dowodowym, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej: ustawa o p.z.p.) – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest jej zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).
Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy – w ocenie Sądu – organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa, słusznie uznał iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z analizy akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 Kpa, albowiem w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co oznacza iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak podkreślono wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. i wyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów niezbędnych rozstrzygnięcia. Sąd podziela stanowisko organu, iż przy tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, nie można stwierdzić czy wymienione kryteria zostały spełnione.
W materiale dowodowym sprawy brak części graficznej analizy obszaru, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, mającej stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy załącznikiem omawianej decyzji o warunkach zabudowy jest tylko mapa obrazująca teren, którego wniosek dotyczy i chociaż z części opisowej mapy wynika, że "granica obszaru analizowanego oznaczona jest grubą linią", to nie odzwierciedla tego część graficzna mapy. Powyższe okoliczności nie pozwalają zatem na dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., albowiem nie wiadomo – co słusznie zauważył organ drugiej instancji - czy w obszarze analizowanym uwzględniono grunty po przeciwnej stronie ul. [...], na których budowany jest budynek wielokondygnacyjny czy tylko obszar zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej i szeregowej, sąsiadujący z planowaną inwestycją od strony południowej i wschodniej.
Skarżąca podniosła również, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożyła 15 grudnia 2003r., to jest jeszcze w trakcie obowiązywania na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem poddała w wątpliwość potrzebę wydania w ogóle decyzji o warunkach zabudowy. Tego poglądu Sąd nie mógł podzielić, albowiem powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady m. W. z dnia [...] września 1992r. (Dz. Urz. Woj. [...], nr [...], poz. [...]) - zgodnie z normą art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jako obowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy i uchwalony przed 1 stycznia 1995r., wobec nieuchwalenia nowego planu, utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r., a zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego [...] wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Oznacza to, iż na gruncie obecnej regulacji - którą stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązująca od dnia 11 lipca 2003r.), mająca zastosowanie w niniejszej sprawie - zmiana zagospodarowania terenu (a do takich należy planowana inwestycja), w przypadku braku planu w momencie rozstrzygania sprawy, następuje tylko i wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, iż organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jako że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.