Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. po rozpoznaniu zażalenia B.Z. Minister Kultury utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. Delegatura w L. z dnia [...] grudnia 2004 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na lokal handlowy na działce nr [...] w W. przy ul. [...].
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 6 ust. 1 lit. b, art. 7 pkt 1 art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 oraz z 2004 r. nr 96, poz. 959), art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 2, 106 §1 i 5 oraz 138 §1 pkt 1 kpa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla terenu objętego projektowaną inwestycją nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z czym zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy a stosownie do przepisu art. 60 ust., 1 tej ustawy decyzja ta wydawana jest po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Budynek przy ul. [...] w W. położony jest na obszarze historycznego założenia urbanistycznego tego miasta wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...].03.1976 r. W odniesieniu do takiego obszaru rozstrzygnięcie dotyczy kwestii czy planowana inwestycja jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego tj. czy nie narusza wartości historycznych chronionego zabytku.
Kamienica przy ul. [...] została zbudowana na przełomie XiX i XX wieku. Jest to budynek murowany, 2 i - kondygnacyjny. Planowane prace miałyby zostać zrealizowane w elewacji frontowej kamienicy i polegałyby na zamianie istniejącego otworu okiennego znajdującego się na drugiej osi licząc od strony wschodniej i zastąpienia go otworem drzwiowym przy zachowaniu obecnej szerokości otworu i bez naruszenia konstrukcji. Pierwotny wygląd tej kamienicy jest znany z pocztówki z 1918 r. ilustrującej widok na ulicy [...] (dawna ul. [...]). Wynika z niej, że w przyziemiu tej elewacji w miejscu obecnego otworu okiennego istniał otwór drzwiowy. Pierwotny układ otworów okiennych i drzwiowych (okno-drzwi-drzwi-okno) polegający na podwojeniu elementów wertykalnych (drzwi w środkowej części elewacji) był zamierzonym efektem kompozycyjnym polegającym na przeciwstawieniu ich elementom horyzontalnym (okna) znajdującym się na zewnętrznych osiach a także na pozostałych kondygnacjach. Ponadto odzwierciedlał funkcje mieszkalno-handlową jaką historycznie pełniła ta część kamienicy. Po 1945 r. dokonano zmiany w tej elewacji zastępując drzwi oknem.
Konserwacja zabytków polega przede wszystkim na właściwym utrzymaniu budynku a więc podejmowaniu działań niestwarzających zagrożenia dla substancji zabytkowej oraz umożliwiających postrzeganie i odbiór jego wartości zabytkowych. Za najcenniejszą wartość zabytków Karta Wenecka uznaje jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji obiektu. Cel ten może być osiągnięty m.in. poprzez działanie konserwatorskie określone jako odsłonięcie. "Odsłonięcie" to prace polegające na przywróceniu zabytkowi jego cech zabytkowych poprzez wyeliminowanie nawarstwień wtórnych, współczesnych, które wpływają destrukcyjnie na historyczną formę architektoniczną budynku i zakłócają jego autentyczna formę architektoniczną.
W omawianej sprawie organ stwierdził, że planowane prace przywrócą obiektowi zarówno pierwotny wygląd jak i funkcję, jaką pełnił parter kamienicy. Jest to zatem działanie prawidłowe z punktu widzenia zasad ochrony zabytków.
Wobec tego organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Dodatkowo - w odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że kompetencje organów ochrony zabytków dotyczą wyłącznie zagadnień związanych z ochroną zabytków. Jak wskazano wyżej planowane prace przy omawianym budynku są nie tylko dopuszczalne ale wręcz wskazane ponieważ przywrócą pierwotną formę architektoniczną elewacji. Kwestie związane z procesami cywilnymi nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie zagadnień konserwatorskich przez organy ochrony zabytków. Co do zarzutu złego stanu technicznego budynku organ odwoławczy wskazał, że art. 5 pkt. 2,3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami nakłada na właściciela obowiązek opieki nad zabytkiem w szczególności poprzez prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Planowana inwestycja stwarza warunki na poprawę wyglądu elewacji bez zmiany jej charakteru a tym samym poprawę całego obiektu.
B.Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] marca 2005 r.
W uzasadnieniu skargi (jak też dalszych pismach procesowych) zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, godzi w praworządność a nadto, że uchybia jej czci i narusza jej prawa. Wskazała dodatkowo, że organ nie uwzględnił okoliczności związanych z bezpieczeństwem budynku i opisała jego obecny zły stan techniczny. Przywołała także rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w W., którym Sąd ten oddalił wniosek państwa A. (inwestorów) o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną.
W konkluzji wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Postępowanie w niniejszej sprawie związane jest z wnioskiem inwestorów o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na lokal handlowy na działce o nr ewid. [...] położonej w W. przy ul. [...]. Ponieważ budynek objęty inwestycją został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1976 r. - wszelkie zamierzenia inwestycyjne z nim związane wymagają zgody Konserwatora Zabytków.
Uzgodnienie takie - jak wynika z treści art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dokonywane przez właściwe organy w trybie art. 106 kpa.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakazują organom administracji przestrzegania z urzędu swojej właściwości zarówno miejscowej jak i rzeczowej. Decyzja (a także postanowienie) wydane z naruszeniem przepisów o właściwości jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156§1 pkt 1 kpa. W konsekwencji powyższego organ wydający zaskarżone postanowienie związany był również zakresem swojej właściwości rzeczowej. Zadaniem organu konserwatorskiego jest jedynie ocena czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego a zatem czy nie narusza wartości historycznych chronionego zabytku.
W ocenie Sądu - organy - pozytywnie uzgadniając decyzje o warunkach zabudowy planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego nie naruszyły prawa.
Jak wynika z treści art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:
- 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;
- 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;
- 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;
- 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;
- 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;
- 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.
Niesporne między stronami jest to, że planowana inwestycja ma na celu przywrócenie obiektowi zarówno dawnego (pierwotnego) wyglądu jak też funkcji jaką pełnił parter budynku. Z punktu widzenia zasad ochrony zabytków jest to działanie prawidłowe. Tylko w takim zakresie organ konserwatorski (Wojewódzki Konserwator Zabytków a następnie Minister Kultury) winien się był wypowiedzieć w przedmiocie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca zarówno w skardze jak i w licznych pismach kierowanych do Sądu a wcześniej do organów administracji wskazuje na zły stan techniczny budynku, który nie pozwala na dokonywanie jakichkolwiek prac budowlanych z uwagi na bezpieczeństwo mieszkańców kamienicy. Nie negując prawdziwości podnoszonych przez skarżącą zarzutów wskazać należy, że kwestia nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Obowiązki właściciela budynku stanowiącego zabytek w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy zostały uregulowane m.in. w art. 5 tej ustawy, w którym ustawodawca wskazuje na konieczność przeprowadzania prac remontowych, konserwatorskich i restauratorskich.
Postanowienie Konserwatora Zabytków wydane w trybie art. 106 kpa w związku z toczącym się postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu jedynie rozstrzygnięcie "co do zasady" czy jest możliwe zrealizowanie planowanej inwestycji bez naruszenia przepisów w/w ustawy. Szczegółowe kwestie dotyczące budowy w tym między innymi uwzględniające zły stan techniczny budynku będą brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, które stanowi dalszy etap realizacji inwestycji.
Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia szczegółowo wyjaśnia, jaki był pierwotny wygląd kamienicy przy ul. [...] a i jaki jest zakres zamierzonej inwestycji. Działania polegające na przywróceniu kamienicy dawnego wyglądu i funkcji nie naruszają zasad ochrony zabytków przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami.
W tym stanie rzeczy - w ocenie Sądu zarzuty zawarte w skardze, wskazujące, że organ nie uwzględnił przy wydawaniu postanowienia okoliczności związanych ze złym stanem budynku są niezasadne, Sąd nie stwierdził również takich naruszeń prawa, które musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji a zatem skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270-ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.