Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2012 r. odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.D.U.2012, poz.267) – dalej K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie.
Wniosek o wszczęcie postępowania złożyło stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. – dalej Stowarzyszenie i dotyczył postanowienia zmieniającego pozwolenie zintegrowane udzielone M. w [...] Spółce z.o.o. z siedzibą w W. (dalej M.) na prowadzenie instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanej w miejscowości K. i częściowo na terenie W., wydanego przez Wojewodę [...] na podstawie decyzji z [...] grudnia 2007 r. znak: [...], zmienionej decyzjami Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2009 r. Nr. [...], z [...] grudnia 2009 r. znak: [...], Nr. [...], z [...] grudnia 2010 r. znak: [...], Nr. [...].
Postanowienie z [...] grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania było wynikiem ustalenia przez organ, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2012 r.
Stowarzyszenie wystąpiło o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że było stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego i z tego powodu powinno być także stroną postępowania o zmianę tej decyzji jak również przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r.
Minister Środowiska nie podzielił argumentu Stowarzyszenia i wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Art. 31 k.p.a. daje także organizacji społecznej możliwość wszczęcia takiego postępowania o ile organizacja wykaże, że, działa w sprawie dotyczącej innej osoby. Jednakże ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (D.U. 2008. Nr. 25, poz. 150), dalej Poś, w art. 185 ust. 2 i ust. 2a wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. wskazując, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego stosuje się art. 44 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania środowiska (D.U.Nr. 199, poz. 1227 ze zm.) – dalej ustawa o oceanach.
W myśl art. 44 ust. 1 tej ustawy organizacje ekologiczne które zgłoszą, powołując się na swe cele statutowe, chęć uczestnictwa w danym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Jak wynika z materiału dowodowego Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu w przedmiocie udzielenia M. pozwolenia zintegrowanego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., które to postępowanie było prowadzone z udziałem społeczeństwa natomiast nie brało udziału w postępowaniach dotyczących zmiany powyższego pozwolenia.
W przypadku decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2012r. orzeczona nią zmiana pozwolenia zintegrowanego nie wiązała się z istotną zmianą instalacji w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ustawy Poś tj. ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudową, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko a więc w myśl art. 218 Poś postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa a tym samym nie mógł mieć zastosowania art. 31 k.p.a. Przepis ten nie ma także zastosowania w postępowaniach nadzwyczajnych o stwierdzenie nieważności decyzji które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wcześniejszą decyzją merytoryczną. Tym samym organ uznał za niedopuszczalne wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego Stowarzyszenia.
Skargę wywiodło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie:
- - art. 157 § 2 w zw. z art. 31 ust. 1 i 155 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że podmiot na prawach strony posiadający ten status w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wydanej w postępowaniu w którym nie brał udziału bez swej winy i nie wyraził zgody na zmianę o której mowa w art. 155 k.p.a;
- - art. 185 ust. 1,2 i 2a ustawy Poś w zw. z art. 31 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie że znajdują zastosowanie w niniejszym postępowaniu;
- - art. 31 ust. 1 w zw. z art. 157 § 2, 155 i 15 K.p.a. poprzez ich nie zastosowanie i nie rozważenie legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie obu postanowień, stwierdzenie że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący zakwestionował ustalenia organu dotyczące zakresu stosowania art. 185 ust. 1, 2 i 2a ustawy Poś wywodząc, że przepis ten w związku z art. 31 K.p.a. nie pozbawia w sposób bezwzględny innych podmiotów statusu strony w postępowaniach nadzwyczajnych albowiem nie mają do nich zastosowania. W ocenie Skarżącego legitymacja do wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie wynika wprost z art. 155 K.p.a. Zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymaga zgody wszystkich stron tego postępowania zakończonego decyzją ostateczną a nie tylko tych które mocą tej decyzji nabyły prawa. Wymóg jej uzyskania obejmuje również podmioty występujące w sprawie na prawach strony w tym organizacje społeczne. Brak zgody na zmianę treści decyzji stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący nie był uczestnikiem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. a więc nie wyraził zgody na zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. posiada interes prawny i legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 K.p.a postępowanie w sprawie administracyjnej wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Stroną, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest ten "czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
Stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r II OSK 50/11, Lex 1219156). O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których dla danego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. (wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. I OSK 531/11, 2012-04-19, LEX nr 1218879). Ustawodawca może w tych przepisach zawęzić krąg stron postępowania tak jak to uczynił w art. 185 ust. 1 ustawy Poś który stanowił, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia jest prowadzący instalację a jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze.
Zgodnie z art. 185 ust. 2 nie stosuje się w tych postępowaniach art. 31 K.p.a. co prowadzi do wniosku, że organizacja społeczna w tego rodzaju sprawie dotyczącej innej osoby nie może żądać wszczęcia postępowania i nie jest jego stroną gdyż ustawodawca zagwarantował ten przymiot ściśle określonym podmiotom.
Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 K.p.a. i powinien być stosowany ściśle (por wyrok NSA z 26 listopada 2008 r II OSK 1475/07, Lex 526065).
W postępowaniu zwykłym Stowarzyszenie brało udział na prawach strony jako organizacja ekologiczna, na podstawie obowiązującego wówczas art. 33 ust. 1 ustawy Poś, gdyż tego rodzaju postępowanie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Działało w tym postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. Mianowicie organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych.
Wobec tego pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., nie może zawrzeć ugody (art. 114 k.p.a.), jak również nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie strony udziału w sprawie bez jej winy), albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest zaś tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Na powyższe wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 641/07, lex nr 510237), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela.
Skarżący nie był stroną postępowania zwyczajnego a jedynie działał na prawach strony jako organizacja społeczna i w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przysługuje mu prawo do wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 § 1 K.p.a.
Przy wydawaniu postanowienia nie doszło do naruszenia art. 157 § 2 i 31 ust. 1 K.p.a. bowiem Skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym i nie ma uprawnień wynikających z art. 31 § 1 pkt. 1 K.p.a. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ponieważ nie działało w imieniu innej osoby.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 155 K.p.a. Przepis ten umożliwia organowi zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo o ile przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Skarżący w odniesieniu do tego zarzutu wskazał, że jako strona (podmiot na prawach strony) nie wyraził zgody na zmianę pierwotnej decyzji a konieczność uzyskania zgody na zmianę czy uchylenie wynika wprost z treści tego przepisu.
Nie budzi wątpliwości, że zastosowanie art. 155 K.p.a możliwe jest tylko w sytuacji gdy strona która nabyła prawo wyrazi na to zgodę. Przepis o tym stanowi wprost. W tej sytuacji posługując się argumentację Skarżącego nie sposób ustalić jakie prawa nabyła strona skarżąca. Nie jest to z oczywistych względów możliwe, gdyż Skarżący żadnych praw mocą tego pozwolenia nie nabył. W związku z tym dla zmiany tego rodzaju decyzji nie potrzebna była zgoda Skarżącego a jedynie strony która nabyła prawa a więc M. Wszystkie podnoszone w uzasadnieniu skargi argumenty dotyczące konieczności udziału wszystkich stron w postępowaniu dotyczącym zmiany (str. 5 skargi) nie mogą więc odnieść skutku w odniesieniu do Skarżącego. Art. 28 K.p.a. i pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 26 listopada 2008 r II OSK 1475/07, Lex. 526065) o zakresie stosowania art. 185 ust. 1 Poś wyłącznie do postępowań o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i konieczności stosowania art. 28 k.p.a. do wszystkich pozostałych postępowań w świetle wyżej zaprezentowanej analizy także nie prowadzi do wniosku, że organizacja społeczna (ekologiczna) ma prawo do żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. i że Skarżący był stroną toczącego się wcześniej postępowania.
Z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości – a o czym była mowa wyżej, że aby uznać daną osobą za stronę, musi zostać wykazane, że posiada ona interes prawny lub obowiązek z których wywodzi swe prawa. Stowarzyszenie działając jako organizacja ekologiczna nie ma żadnego interesu prawnego ani obowiązku który uzasadniałby przyznanie jej przymiotu strony. Jej udział w postępowaniu był wyłącznie wynikiem zastosowania w procedurze administracyjnej przepisów dotyczących udziału w sprawie organizacji działających na rzecz społeczeństwa co samo przez się nie jest równoznaczne z przyznaniem przystępującej do sprawy organizacji przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organizacja społeczna nie ma bowiem własnego interesu prawnego we wszczęciu tego rodzaju postępowania administracyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 176/11, Lex 1219073, "Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania".
Tylko przepis prawa materialnego stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony a tego interesu po stronie stowarzyszenia brak. (por. I OSK 1005/11 wyrok NSA W-wa, 2012-07-12, LEX nr 1260011.).
Prawidłowo zatem organ uznał, że wobec braku po stronie Skarżącego przymiotu strony mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, co skutkuje koniecznością zastosowania art. 61 a K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem i wymaga dla uruchomienia procedury administracyjnej wniosku uprawnionego podmiotu. Przeszkoda podmiotowa uniemożliwia skuteczne wszczęcie tego rodzaju postępowania.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.