Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], o przywróceniu na rzecz W. P. na okres 88 lat prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność W., położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 593 m2 z obrębu [...], i o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił zbędność nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], która w powiązaniu z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej stanowi zasadniczą przesłankę materialno- prawną do wydania decyzji orzekającej o zwrocie. Działka ta zgodnie z mapą Bilansu Terenu przeznaczona była pod budowę szkoły licealnej. Mimo upływu blisko 30 lat, nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Poza tym od dnia jej przejęcia nie poczyniono właściwie żadnych zmian. Obecnie stanowi działkę nieogrodzoną, porośniętą trawą, krzakami, samosiejkami, częściowo zachwaszczoną. Wojewoda [...] za prawidłową uznał ustaloną kwotę zwaloryzowanego odszkodowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że zaistniały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez dokonanie niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1072/12, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając za prawidłową decyzję orzekającą o przywróceniu na rzecz W. P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że po przejęciu przez
Skarb Państwa gruntu wchodzącego obecnie w skład nr [...], nie realizowano na nim żadnych prac. Teren ten nie nosi bowiem śladów żadnej inwestycji, jest zaniedbany i porośnięty trawą, częściowo zachwaszczony. Wynika to wprost z protokołu przeprowadzonych przez organ I instancji oraz rzeczoznawcę majątkowego oględzin w dniach [...] lipca 2010 r. i [...] maja 2011 r. oraz materiału fotograficznego. Oczywiste jest zatem, że na spornej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., przez co stała się ona zbędna na ten cel w rozumieniu powołanego przepisu. Okoliczność, iż sporna nieruchomość nie została w ogóle zagospodarowana, jednoznacznie wykluczają możliwość przyjęcia, iż działka ta została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1071/12, przez Prezydenta W., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie roszczenie zwrotowe zostało skierowane w stosunku do prawa użytkowania wieczystego, obciążającego nieruchomość, która została wywłaszczona na specyficzny cel - budowę osiedla mieszkaniowego. Tego rodzaju inwestycja ma charakter złożony i wieloetapowy, a jej realizacja może trwać dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, gdyż mogą na nim występować obszary tzw. zielone, rekreacyjne lub strefy ochronne.
NSA zwrócił uwagę, iż z treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. nr [...] o zatwierdzeniu ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji osiedle "G." wynika, iż plan ten przewidywał, obok budowy budynków mieszkalnych, pawilonu handlowo-usługowego także zieleń. Sąd podkreślił, iż osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Nie można więc wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. NSA biorąc powyższe pod uwagę, stwierdził, że nieusprawiedliwione było przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że zarówno organ I, jak i II instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do sposobu faktycznego oraz właściwie go oceniły, jak również, że uzasadnienia decyzji tych organów spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd II instancji wskazał, iż Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutów, podniesionych w odwołaniu Prezydenta W., w tym m. in. do tego, że w postępowaniu przed Starostą doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązku, wynikającego z art. 77 k.p.a. Dokument bowiem, przyjęty za dowód w postępowaniu przed organem I instancji (mapa zatytułowana: "Bilans Terenu"), a sporządzona dla osiedla "G." Przedsięwzięcie IV nie obejmuje terenu, pokrywającego się ze sporną nieruchomością.
Zarzut ten wymagał oceny, bowiem gdyby istotnie tak było, jak twierdzi skarżący, to rozstrzygnięcie uznane przez Wojewodę a następnie Sąd I instancji za prawidłowe, mogłoby okazać się wadliwym pod względem merytorycznym. NSA stwierdził, iż z tego powodu zachodzi konieczność ponownego rozpoznaniu sprawy przez Sąd Wojewódzki, który powinien ocenić charakter, wyżej przedstawionych uchybień procesowych, popełnionych w postępowaniu administracyjnym, mając ponadto na uwadze specyfikę inwestycji, polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.
Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - nakazał Sądowi I instancji ocenić charakter popełnionych w postępowaniu administracyjnym uchybień procesowych, polegających na tym, że organy obu instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięły pod rozwagę, iż z dowodu w postaci mapy zatytułowanej: "Bilans Terenu", sporządzonej dla osiedla " G.", Przedsięwzięcie IV, wynika, że nie obejmuje ona terenu pokrywającego się ze sporną nieruchomością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznający ponownie przedmiotową sprawę, z uwzględnieniem zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 846/13, stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta stwierdził, że według mapy Bilans Terenu sporządzonej dla Osiedla G., Przedsięwzięcie IV teren, na którym znajduje się działka ew. nr [...] w obrębie [...] przeznaczony był pod budowę szkoły licealnej. Tymczasem z oglądu tejże mapy wynika, że przedmiotowa działka nie znajduje się w granicach opracowania oznaczonym zgodnie z legendą tej mapy grubą linią.
Wobec tego rzeczą organu I instancji było w toku prowadzonego postępowania dokładnie wyjaśnić w ramach jakiego przedsięwzięcia sporna działka wskazana na przedmiotowej mapie na terenie wskazanym jako "Teren szkoły licealnej" miała być na cel przeznaczona.
Natomiast Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję, kwestię tę całkowicie pominął, mimo że w odwołaniu Prezydent W. wyraźnie wskazywał, że przedmiotowe opracowanie nie obejmuje swoim zasięgiem działki, której użytkownikiem wieczystym był J. P., którego spadkobiercą jest W. P.. Oznacza to, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły w postępowaniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania - art 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.