Uzasadnienie
W dniu [...] września 2014 r. do Urzędu Gminy w S. wpłynął wniosek M. T. o wydanie zezwolenia na usunięcie dwóch drzew rosnących na działce nr [...] położonej w miejscowości O. Do wniosku dołączono jedynie mapę z zaznaczeniem drzew przeznaczonych do usunięcia.
Wobec tego, że przedmiotowy wniosek obarczony był brakami formalnymi, pismem z dnia [...] września 2014 r. Wójt Gminy S. wezwał wnioskodawcę M. T. do usunięcia, w terminie siedmiu dni, braków wniosku przez dołączenie tytułu prawnego władania nieruchomością i pouczył, że nieusunięcie wymienionego braku w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. T. w piśmie z dnia [...] września 2014 r. stwierdził, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powyższe wezwanie jest bezzasadne oraz przytaczając treść art. 220 § 1 kpa wskazał, że organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli:
- 1) znane są one organowi z urzędu;
- 2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie:
- a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych,
- b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej.
W powyższym piśmie M. T. podniósł ponadto, że coroczne decyzje wydawane w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu podatków rolnego, od nieruchomości, leśnego, a także innych opłat świadczą o tym, że organowi dobrze jest znany fakt, że wnioskodawca jest właścicielem wymienionej we wniosku działki nr [...]. Dodatkowo urząd ma możliwość sprawdzenia w drodze elektronicznej aktualnych zapisów w księdze wieczystej. Nadto podał, że dotychczas jego wnioski o zezwolenie na wycinkę drzew załatwiane były bez dołączania tytułu prawnego władania nieruchomością.
W związku z nieusunięciem braków wniosku w zakresie dołączenia tytułu prawnego władania nieruchomością, Wójt Gminy S. zawiadomieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] poinformował M. T. o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 64 § 2 kpa. W zawiadomieniu tym zawarto również informację, że wznowienie postępowania może być możliwe po ponownym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wraz z wymaganymi załącznikami.
W odpowiedzi na niniejsze zawiadomienie M. T. skierował do organu pismo z dnia 8 października 2014 r., w którym zwrócił się o wyjaśnienie przyczyn takiej decyzji oraz zarzucił brak odniesienia się organu do jego zastrzeżeń i co do zasadności odmowy wydania zezwolenia. W piśmie z dnia 9 października 2014 r. organ udzielił wyjaśnień M. T. na jego wymienione wyżej pismo oraz powołał się na przepisy prawne i przesłanki jakimi kierował się organ przy pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Poinformował ponadto, że wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpi po powtórnym złożeniu wniosku wraz z wymaganymi załącznikami. W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. skierowanym do Wójta Gminy, M. T. stwierdził, że mimo kierowanych do niego pism z Urzędu Gminy, jego zdaniem nadal nie wskazano podstawy nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2014 r. W piśmie tym skarżący zagroził wniesieniem skargi na bezczynność organu w przypadku nierozpoznania wniosku z dnia [...] września 2014 r.
Pomimo tego, że zawiadomieniem z dnia [...] września 2014 r. pozostawiono wniosek bez rozpoznania, to mając na uwadze zarzuty skarżącego zawarte w piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. i zamiar złożenia skargi na bezczynność w przypadku nierozpoznania złożonego w dniu [...] września 2014 r. wniosku, Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia na usunięcie dwóch sztuk drzew – olsz wymienionych we wniosku z dnia [...] września 2014 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż nie spełniał wymogów formalnych wyraźnie określających co powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania M. T., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie narusza prawa.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7, art. 77, art. 12 § 2 oraz art. 35 § 2 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w sposób niezwłoczny i zaniechanie przez organ wykorzystania dostępu do posiadanych rejestrów i baz danych w celu potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem prawa;
- b) art. 7, art. 10, art. 12, art. 77 oraz art. 67 § 1 kpa polegające na niesporządzeniu protokołu na okoliczność ustalenia czy występujący z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew jest w rzeczywistości do tego uprawniony (przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości) i zaniechanie przez organ przyjęcia od niego oświadczenia na okoliczność posiadania tytułu własności do nieruchomości i w konsekwencji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy;
- c) art. 9, art. 77 oraz art. 220 pkt 2 lit. b kpa poprzez zażądanie przez organ od skarżącego zaświadczenia na okoliczność potwierdzenia jego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy stan prawny nieruchomości mógł zostać ustalony przez organ w rejestrze publicznym, tj. Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, do którego to rejestru organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i tym samym niedopuszczalne żądanie od skarżącego przedmiotowego zaświadczenia, w sytuacji gdy organ sam był w stanie pozyskać tę informację w drodze jej wymiany z innym podmiotem publicznym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z zupełnie innych względów niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dostrzegł z urzędu naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2014 r., jako wydanych bez podstawy prawnej.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2014 r., którą rozpoznano wniosek M. T. z dnia [...] września 2014 r. i odmówiono wydania zezwolenia na usunięcie dwóch sztuk drzew – olsz, rosnących na działce nr [...] położonej w miejscowości O. Według organu orzekającego w sprawie wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż skarżący nie uzupełnił braku formalnego wniosku w zakresie dołączenia tytułu prawnego władania nieruchomością, o jakim mowa w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.).
Zauważyć jednakże należy, że przedmiotowy wniosek z dnia [...] września 2014 r. został już wcześniej przez organ załatwiony czynnością kończącą w dniu [...] września 2014 r. w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skoro zatem w dacie wydawania decyzji Wójta z dnia [...] listopada 2014 r. wniosek z dnia [...] września 2014 r. był już załatwiony czynnością kończącą postępowanie zainicjowane przedmiotowym wnioskiem poprzez pozostawienie go w dniu [...] września 2014 r. bez rozpoznania, to brak było podstaw do ponownego rozpatrywania tego wniosku w dniu [...] listopada 2014 r. skutkującego wydawaniem decyzji.
Zatem ponowne rozpoznawanie przez organ wniosku z dnia [...] września 2014 r., który uprzednio został już załatwiony, jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa, które musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.
Zauważyć należy, że postępowanie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów zostało przez ustawodawcę sformalizowane przez określenie w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody elementów składowych, jakie powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. W przypadku braku któregoś z nich w podaniu organ administracji, na podstawie art. 64 § 2 kpa, powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tak też organ pierwszej instancji postąpił w przedmiotowej sprawie i pismem z dnia [...] września 2014 r. wezwał wnioskodawcę M. T. do usunięcia braków wniosku przez dołączenie tytułu prawnego władania nieruchomością, zakreślając siedmiodniowy termin do dokonania czynności i pouczył, że nieusunięcie wymienionego braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Wobec tego, że skarżący zamiast uzupełnić brak wniosku o dołączenie tytułu do władania nieruchomością wdał się w polemikę z organem co do zasadności tegoż wezwania, nie uzupełniając braku wniosku, organ pismem z dnia [...] września 2014 r. pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, co wyklucza kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak jest więc podstawy prawnej do rozstrzygania kolejny raz tego samego wniosku, w stosunku do którego organ już podjął czynność kończącą postępowanie administracyjne zainicjowane tym wnioskiem. Oczywiście nie wyklucza to w przyszłości możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew.
Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a kpa). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a kpa), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 kpa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 kpa, tj. wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania, organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.
W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 kpa mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Dlatego też, pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Podejmując tę czynność materialno-techniczną, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy.
Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. W tym też kierunku poszła prawidłowa praktyka organów administracji publicznej, które w piśmie informującym wnoszącego podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania, pouczają o możliwości i warunkach powtórnego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania.
Ponadto jedynie ubocznie należy wyjaśnić - gdyż kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania - że w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na decyzję brak jest możliwości badania zgodności z prawem czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania, ponieważ kontrola ta wykraczałaby poza granice tej sprawy, o jakiej mowa w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola taka może mieć miejsce jedynie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy.
Biorąc pod uwagę przyczyny uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji, bezprzedmiotowe stało się odnoszenie do poszczególnych zarzutów skargi.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.