Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania J. K., reprezentowanego przez pełnomocnika B. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu J. K. jako władającego nieruchomością, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położoną w Dzielnicy B. m. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wpisu J. K. jako władającego powyżej opisaną nieruchomością,
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przedstawił następujący stan sprawy.
J. K. wniósł o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu go jako właściciela lub władającego w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w Dzielnicy B. m. W., przy ul. [...]. Do pisma dołączył postanowienie stwierdzające nabycie spadku przez J. K. po zmarłym S. B. oraz odpis Aktu Własności Ziemi, na mocy którego M. i S. B. nabyli własność gruntu obejmującego przedmiotową działkę. W kolejnym piśmie żądanie zostało zawężone do wpisu J. K. jedynie jako władającego przedmiotową działką.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent W. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczna bowiem swoją decyzję organ uzasadnił bezprzedmiotowością postępowania z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy, jak i merytorycznym wyjaśnieniem braku podstaw do wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] orzekł jednocześnie o odmowie wpisu J. K. jako władającego powyżej opisaną nieruchomością,
Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się m.in. właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.
Z akt sprawy wynika, że Aktem Własności Ziemi z dnia [...] lutego 1975 r. S. i M. B. nabyli własność działki nr [...] pow. 1,41 ha. Następnie w trybie art. 45 i 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1979 r. S. i M. B. przekazali nieodpłatnie w zamian za emeryturę na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne bez własności budynków, w skład którego wchodziła również działka nr [...] o powierzchni 1,41 ha. W powyższej decyzji ustalono również, że wyłączone z gospodarstwa budynki będą stanowić odrębny przedmiot własności oraz, że S. i M. B. będzie przysługiwało prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze 0,30 ha wydzielonej z działki wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...].
Na podstawie postanowienia spadkowego S. B. nabył spadek po żonie M. B., natomiast spadek po S. B. nabył J. K. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2001 r. B. P. nabył od J. K. udział wynoszący ¾ spadku po S. B. Organ drugiej instancji wskazał, że wniosek J. K. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu jako władającego w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...] jest bezzasadny ponieważ nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. J. K. jest właścicielem budynków stanowiących odrębną własność, co nie uprawnia do dokonania wpisu jako władającego gruntem stanowiącym działkę, na której budynki są położone.
Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na przekazanie gospodarstwa nie wyrażała zgody małżonka S. B. w związku z tym decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego należy traktować jako bezprzedmiotową. Skarżący podaje ponadto, że decyzja o przejęciu gospodarstwa w części dotyczącej stwierdzenia jej ostateczności jest sfałszowana. Powołując się na art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wskazał, że z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki może wystąpić zstępny osoby uprawnionej, która po śmierci tej osoby faktycznie włada daną nieruchomością.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego.
W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z powyższym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jedynie w wypadku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest uprawniony do uchylenia decyzji organu pierwszoinstancyjnego. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie było konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wyżej wskazanym, a Inspektor dysponował całością materiału wystarczającą do podjęcia rozstrzygnięcia in merito.
Zaskarżoną decyzję należało ocenić w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem".
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 8 w/w ustawy celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 w/w ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
- 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
- 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części;
- 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1;
- 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków;
- 4) wartość nieruchomości.
Możność wpisania danego prawa do ewidencji uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia dokumentami, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie:
- 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,
- 2) prawomocnych orzeczeń sądowych,
- 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,
- 4) ostatecznych decyzji administracyjnych,
- 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
- 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374).
Wynika stąd, iż organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich.
W świetle powyższych założeń uznać należy, iż zasadnie organy obu instancji odmówiły dokonania w ewidencji wpisu władania odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w Dzielnicy B. m. W. W toku postępowania przed organami nieujawnione zostały żadne dokumenty, które dokonanie takiej zmiany by uzasadniały.
Ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy - a dotyczącej przedmiotowej nieruchomości - dokumentacji pochodzącej z ewidencji gruntów i budynków wynikają następujące fakty.
Aktem Własności Ziemi S. i M. B. nabyli własność działki nr [...] pow. 1,41 ha. Następnie na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1979 r. S. i M. B. przekazali nieodpłatnie w zamian za emeryturę na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne bez własności budynków. W powyższej decyzji ustalono również, że wyłączone z gospodarstwa budynki będą stanowić odrębny przedmiot własności oraz, że S. i M. B. będzie przysługiwało prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze 0,30 ha.
Na podstawie postanowienia spadkowego S. B. nabył spadek po żonie M. B., natomiast spadek po S. B. nabył J. K. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2001 r. B. P. nabył od J. K. udział wynoszący ¾ w spadku po S. B. Wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu wymienionego w § 12 w/w rozporządzenia, który uzasadniałby wpisanie go jako władającego działką nr ew. [...]. Po wydaniu decyzji o przekazaniu nieodpłatnie w zamian za emeryturę na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego S. i M. B. przysługiwało prawo własności do budynków i tylko budynkami mogli oni prawnie dysponować, natomiast przysługujące prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze 0,30 ha jako ograniczone prawo rzeczowe jest niezbywalne stosownie do treści art. 254 kc i wygasło z chwilą śmierci użytkowników (S. B. i M. B.) – art. 266 kc. Okoliczność, że S. B. i M. B. byli wpisani do ewidencji gruntów jako władający przedmiotową działką nie jest przesłanką do wpisania jako władającego J. K. i B. P. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że dotyczą one decyzji przekazującej gospodarstwo rolne z dnia [...] marca 1979 r. i nie jest rolą Sądu badanie jej prawidłowości w postępowaniu dotyczącym odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
Co do zarzutu opierającego się na art. 118 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i ich rodzin to w pierwszej kolejności – bez badania zasadności tego zarzutu – wskazać należy, że ani J. K., ani B. P. nie są zstępnymi S. i M. B. Spadkobierca i zstępny nie są pojęciami tożsamymi.
Gdy zatem zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.