Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Środowiska (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek F. B. (dalej "skarżącego") sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał własne postanowienie w mocy.
Zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] lutego 2011 r. zapadło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej Geologii Urzędu Wojewódzkiego w S. nr [...] z dnia [...] października 1989 r., udzielającej A. M. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody cieku G. dla potrzeb elektrowni wodnej (dalej "pozwolenia wodnoprawnego").
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] Minister utrzymał własną decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. w mocy.
Pismem datowanym na [...] stycznia 2011 r. (dalej "wnioskiem"), skierowanym do Ministra, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji nadzorczych.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister przekazał wniosek skarżącego według właściwości Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej także "Prezesowi Zarządu").
Skarżący wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie, przedstawiając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia następujące stanowisko:
Przepis art.218a ust.1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz.U. Nr 154, poz.1803) stanowił, że do dnia 31 grudnia 2003 r. określone w ustawie zadania i kompetencje Prezesa Zarządu wykonuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej.
Termin ten dwukrotnie przedłużano: do 31 grudnia 2005 r. (na mocy ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., nowelizującej Prawo wodne - Dz.U. Nr 228, poz.2259) oraz do dnia 30 czerwca 2006 r. (na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. - Dz.U. Nr 267, poz.2255).
W okresie tym, w którym wydano obie kwestionowane przez skarżącego decyzje nadzorcze, Minister Środowiska wykonywał również kompetencje nadzorcze przysługujące Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W ramach wykonywania tego rodzaju kompetencji kwestionowane decyzje nadzorcze zostały przez Ministra wydane.
Z art.157§1 k.p.a. wynika, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał kwestionowaną decyzję, a gdy decyzja wydana została przez ministra ten organ.
Z racji tego, że w świetle art.5§2 pkt 4 k.p.a. Prezes Zarządu spełnia kryteria "ministra", o którym mowa w art.157§3 k.p.a., jest on umocowany do stwierdzania nieważności własnych decyzji, w tym decyzji, które w jego zastępstwie wydawał do dnia 30 czerwca 2006 r. Minister Środowiska.
W wyniku powyższego przekazanie wniosku skarżącego według właściwości Prezesowi Zarządu było zasadne.
Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] stycznia 2011 r., podnosząc, że w świetle art.157§1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Ministra Środowiska jest Minister Środowiska, nie zaś Prezes Zarządu.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sąd3mi administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a.").
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra odpowiada prawu.
Zgodnie z art.19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Jak podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz LEX 2009 - komentarz do art.19 Kodeksu postępowania administracyjnego) organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego (uchwała SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s.
63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Organ administracji publicznej powinien przestrzegać swojej właściwości z urzędu szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65-66. Z charakteru wszczęcia postępowania z urzędu wynika, że organ administracji publicznej powinien skrupulatnie zbadać swoją właściwość jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności w sprawie, powodującej wszczęcie postępowania z urzędu.
Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 1). Powyższy przepis nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale spełnia również funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracji publicznej obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej (wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108).
Przedmiotem wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności są dwie decyzje nadzorcze z 2003 r., którymi orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia prawnego wydanego w roku 1989.
Obowiązujące w dacie wydania wskazanych wyżej decyzji nadzorczych ogólne reguły k.p.a., dotyczące ustalania właściwości rzeczowej organów administracji w przedmiocie stwierdzania nieważności orzeczeń administracyjnych przedstawiały się następująco:
W świetle art.157§1 k.p.a. właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art.156 przysługiwała organom wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze -tym organom.
Katalog organów wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu zawarty w art.17 stanowił, że organami tymi są:
- 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej,
- 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie,
- 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością,
- 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 z późn.zm.) przewidziała we wskazanym wyżej zakresie osobne regulacje, stanowiąc w art.4 ust.3, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, w sprawach określonych ustawą.
Pomimo, że centralny organ administracji publicznej, jakim w świetle art.4 ust.1 pkt 2 Prawa wodnego jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, uwzględniony został, jako jeden z kilku organów właściwych zakresie gospodarki wodnej, już w pierwszej wersji ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., to nie wykonywał on swych kompetencji aż do 30 czerwca 2006 r. W okresie tym kompetencje te wykonywał w jego zastępstwie minister właściwy w sprawach gospodarowania wodami, czyli Minister Środowiska (art.218a ustawy).
W ramach tych kompetencji Minister był umocowany do wykonywania wszystkich kompetencji Prezesa Zarządu, w tym kompetencji organu wyższego stopnia, o których mowa w art.4 ust.3 ustawy, a w konsekwencji do prowadzenia postępowań nadzorczych.
Z zestawienia art.4 ust.3 i 4 oraz art.140 ust.1 i 2 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. i z dnia [...] lipca 2003 r. wynika, że Minister nie posiadał żadnych własnych kompetencji w zakresie orzekania o nieważności pozwoleń wodnoprawnych (w przypadku pozwolenia wydanego przez starostę orzekał w tym zakresie wojewoda, w przypadku pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez wojewodę orzekał w tym zakresie Prezes Zarządu).
Orzekając w 2003 r. Minister orzekł zatem nie w ramach wykonywania własnych kompetencji, a w zastępstwie Prezesa Zarządu, odmawiając stwierdzenia nieważności pozwolenia z 1989 r. wydanego pod rządami ustawy z 1974 r. przez organ wojewódzki.
W konsekwencji powyższego, orzekając obecnie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczych z 2003 r., wydanych w ramach kompetencji i w zastępstwie Prezesa Zarządu, odnieść należy się do zasad regulujących właściwość rzeczową w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zarządu, nie zaś do zasad regulujących właściwość rzeczową w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra. Z dniem, w którym Prezes Zarządu zaczął funkcjonować w obrocie prawnym bezpośrednio, nie zaś za pośrednictwem zastępującego go Ministra, ten ostatni utracił kompetencje do działania w zakresie powierzonym Prezesowi Zarządu, w tym kompetencje do oceny legalności decyzji wydanych w zakresie regulowanym przepisem art.4 ust.3 Prawa wodnego.
Odwołując się w tym kontekście ponownie do art.157§1 k.p.a. wskazać należy, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art.156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
W świetle art.5 ust.1 pkt 4 k.p.a. przez użyte w art.157§1 k.p.a. pojęcie "minister" rozumieć należy: 1) Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, 2) ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, 3) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także 4) kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4,
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej spełnia wskazane wyżej kryteria "ministra" z racji tego, że na mocy art.4 ust.1 pkt 2 Prawa wodnego posiada status centralnego organu administracji rządowej, nadzorowanego przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest zatem właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2003 r., w związku z czym wniosek skarżącego winien był mu być przekazany przez Ministra na podstawie art.65§1 k.p.a. Obowiązku tego Minister dopełnił.
Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.