Uzasadnienie
- I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA" lub "organ") z [...] lutego 2020 r., [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym, po rozpatrzeniu wniosku K. K. (dalej: "skarżący") z 9 grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] listopada 2019 r., [...]., wydanym z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Zastępca Dyrektora"), w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie obiektem infrastruktury technicznej (tj. reklamy świetlnej o wymiarach ok 10 x 10 m oraz wysokości do 15 m) na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (docelowa autostrada [...]) (dalej: "inwestycja") GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
- II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. Wójt Gminy [...] pismem z 6 listopada 2019 r., [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.
II.2. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., [...]. Zastępca Dyrektora nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że działka nr ewid. [...] obecnie jest niezabudowana i znajduje się w bliskiej odległości pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (docelowo autostrady [...]) będącej fragmentem drogi międzynarodowej, na odcinku znajdującym się poza terenem zabudowy. Zgodnie z zapisami projektu decyzji na przedmiotowej nieruchomości planowana jest zabudowa obiektem infrastruktury technicznej, tj. jak wynika z treści projektu decyzji będzie to wielkoformatowa reklama świetlna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci indywidualnego zasilania z paneli fotowoltaicznych. Wymiary planowanej tablicy reklamowej to 10,0 x 10,0 m oraz wysokość ok. 15,0 m. Przedmiotowa reklama miałaby być ustawiona na działce nr ewid. [...] poza terenem zabudowy w odległości 50,0 m od granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (docelowo autostrady [...]).
Organ stwierdził, iż zadaniem i jednocześnie priorytetem dla zarządcy drogi jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a wszelkie urządzenia reklamowe usytuowane przy drodze przyczyniają się do pogarszania bezpieczeństwa użytkowników drogi poprzez ich lokalizację w polu widzenia kierującego. Planowana reklama z uwagi na wielkość może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Rozproszenie uwagi kierującego pojazdem przez urządzenie reklamowe, może być powodem zaistnienia wypadku drogowego. Zastępca Dyrektora dodał także, że planowana inwestycja narusza także pkt VII.4., ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 września 1985 r. i sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r., Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) - Dz. U. z 1985 r. nr 10, poz. 35, ze zm., dalej: "umowa AGR".
Wskazany wyżej przepis umowy AGR stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Odnosząc się natomiast do sposobu skomunikowania, tj. zorganizowania dojazdu w ten sposób, iż ma być on zapewniony z publicznej drogi gminnej - działka nr ewid. [...] poprzez istniejący zjazd, Zastępca Dyrektora wskazał, że wskazany sposób dojazdu jest niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż działka nr ewid. [...] nie przylega do ww. drogi gminnej na działce nr ewid. [...]. Droga gminna położona jest w miejscowości [...].
Natomiast działka nr ewid. [...] przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (docelowo autostrady [...]) i do działki nr ewid. [...] oznaczonej na mapie sytuacyjno-wysokościowej symbolem "KD". Powyższe okoliczności, nie pozwoliły w ocenie Zastępcy Dyrektora na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia.
II.3. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r., [...]. utrzymał w mocy postanowienie Zastępcy Dyrektora z [...] listopada 2019 r. W pierwszej kolejności, GDDKiA wskazał, iż analiza otoczenia drogi krajowej nr [...] dokonana przez zarządcę drogi, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego świadczy o tym, że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania, bowiem są to tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo oraz tereny leśne. Idąc dalej, GDDKiA zwrócił uwagę, że w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, tj. w pkt 2 - warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych, w ppkt 2 - warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego, w lit. a wpisano: "ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy na granicy działki drogi krajowej nr ewid. [...] w odległości 50,0 m oraz od granicy działki drogi gminnej nr ewid. [...] w odległości 6,0 m" Natomiast na załączniku graficznym nr 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy zasadniczej w skali 1:500, została wykreślona nieprzekraczalna linia zabudowy, która określa odległość 50,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...].
Wyżej opisana rozbieżność, w ocenie GDDKiA stanowi wewnętrzną sprzeczność i uniemożliwia precyzyjne i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nadto, organ podniósł, że zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 1 kolumna 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020, poz. 470, dalej: "u.d.p.") obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady co najmniej 50,00 m. Należy zaznaczyć, że przepisy nie przewidują dla tych odległości żadnych wyjątków.
Jednocześnie GDDKiA wskazał, że droga krajowa nr [...] jest częścią międzynarodowej sieci dróg, w której ma oznaczenie [...]. Z tego tytułu objęta jest umową AGR. Przedmiotowa droga stanowi część drogi międzynarodowej, zatem powinna spełniać standardy przewidziane dla takich dróg. Na mocy ww. umowy została ustalona sieć dróg międzynarodowych, której celem jest umocnienie i rozwój stosunków między krajami europejskimi poprzez realizację planu budowy i rozbudowy dróg przystosowanych do wymagań przyszłego ruchu międzynarodowego. Przedmiotem postanowień tej umowy, zgodnie z uwagami ogólnymi zawartymi w pkt I, są podstawowe ustalenia przy budowie, modernizacji, wyposażaniu i utrzymywaniu głównych dróg ruchu międzynarodowego, a jedną z przyjętych na jej mocy głównych dróg przebiegających z zachodu na wschód jest trasa [...] ([...]). Powyższe, w ocenie GDDKiA stanowi, iż w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie zapisy ww. umowy międzynarodowej, zatem GDDKiA nie może uzgodnić przedłożonego przez Wójta Gminy [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Otóż w świetle powyższej umowy, zgodnie z pkt VII.4 (załącznika II) ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Jednocześnie, zgodnie z pkt VII.2 (załącznika II) ww. umowy, wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. Powyższe zobowiązuje zatem zarządcę drogi do rozważenia, czy przedmiotowa inwestycja nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu na drodze międzynarodowej [...] (drodze krajowej nr [...]). Odnosząc się do drugiego aspektu dotyczącego możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej GDDKiA powielił argumentację Zastępcy Dyrektora i wyjaśnił, iż w przedłożonym przez Wójta Gminy [...] projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji w pkt 2 - warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych, w ppkt 5 - Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, lit. e wpisano: "dojazd z publicznej drogi gminnej - działka nr ewid. [...] poprzez istniejący zjazd".
W ocenie GDDKiA powyższy zapis jest niezgodny ze stanem faktycznym, bowiem działka nr ewid. [...] nie przylega do ww. drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (docelowo autostrady [...]) i do działki nr ewid. [...] oznaczonej na mapie sytuacyjno - wysokościowej symbolem "KD". Niezależnie od powyższego GDDKiA podniósł, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu na danej drodze publicznej. Droga krajowa nr [...] jest drogą tranzytową od granicy państwa w kierunku wschód-zachód o bardzo dużym natężeniu ruchu, które według Generalnego Pomiaru Ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej nr [...] w 2015 r. wynosiło: 7566 poj./dobę.
Dodatkowo, GDDKiA wskazał, że droga planowane jest przebudowanie i rozbudowanie ww. drogi krajowej nr [...], tak aby stała się ona autostradą. Decyzją Wojewody [...], nr [...] z dnia [...]grudnia 2011 r., znak [...], zezwolono na realizację inwestycji drogowej (dalej: "ZRID") mającej na celu przebudowę i rozbudowę południowej jezdni drogi krajowej nr [...] - II faza budowy autostrady [...] realizowanej w ramach zadania: "Budowa autostrady [...] odcinek węzeł [...] - węzeł [...] od km 0+633.00 do km 71 + 533.00" (dalej: "decyzja ZRID"). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a z dniem [...] kwietnia 2012 r. stała się ona ostateczna. Autostrada [...] nie została jeszcze zrealizowana, niemniej jednak według GDDKiA wraz z wydaniem przez Wojewodę [...] ww. decyzji ZRID nabrała bytu prawnego, bowiem decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej mającej na celu przebudowę i rozbudowę południowej jezdni drogi krajowej nr [...]- II faza budowy autostrady [...] realizowanej w ramach zadania: "Budowa autostrady [...] odcinek węzeł [...] - węzeł [...] od km 0+633.00 do km 71+533.00", ukształtowała nowy stan prawny.
Skutki jakie spowodowała decyzja ZRID przenoszą zamiar budowy drogi z poziomu planowania na etap realizacji. Wyżej wymieniona decyzja nie rozstrzyga bowiem jedynie kwestii planistycznych, ale także prawnobudowlane, podziałowe, a nawet cywilne. Idąc dalej, GDDKiA wskazał, że ostateczna decyzja Wojewody [...] wiąże nie tylko organ, który ją wydał, ale również inne organy administracji publicznej, w tym GDDKiA. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby w czasie rozpatrywania wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przyjęto przepisy dotyczące odległości odnoszące się dla autostrady, która jeszcze nie powstała, zamiast do drogi krajowej, GDDKiA wskazał, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę zobowiązany jest oceniać stan sprawy z uwzględnieniem skutków jakie wynikają z ww. decyzji ZRID, co w tym przypadku oznacza, że dopuszczalne w otoczeniu drogi krajowej nr [...] inwestycje, powinny spełniać kryteria przewidziane dla inwestycji sytuowanych w pobliżu autostrady.
W ocenie GDDKiA bezsprzecznie, miejsce postawienia oraz wymiary wielkoformatowej reklamy świetlnej, tj. o powierzchni zabudowy ok. 10,00 m x 10,00 m oraz wysokości do 15,00 m wskazują, że odbiorcami jej mają być uczestnicy ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. Ponadto, reklama ta ma być wyposażona w instalację elektryczną, zasilana ogniwami fotowoltaicznymi, będzie to reklama podświetlana. Zatem, celem tej reklamy jest skierowanie uwagi osób poruszających się drogą na prezentowane przez nią treści informacyjno - reklamowe. W ocenie GDDKiA w czasie kiedy kierowca pobiera informację z reklamy, zachodzi zjawisko chwilowego zatrzymania wzroku w jednym miejscu, tj. na reklamie (średni czas jego trwania wynosi 0,2 - 1,5 sekundy), tzw. "fiksacja". Nawet tak krótkie rozproszenie uwagi kierowcy może być przyczyną wypadku drogowego, gdyż przy prędkości 120 km/h (max. prędkość przy drodze ekspresowej dwujezdniowej) pojazd w ciągu 3 sekund przejeżdża 100 m, a w przypadku autostrady, gdy dozwolona prędkość wynosi 140 km/h - odległość ta jest jeszcze większa.
Oznacza to, że nawet 1-2 sekundowe rozproszenie uwagi kierowcy może stanowić ważną przestrzeń przy podejmowaniu decyzji, w związku z sytuacją na drodze, a tym samym wpłynąć na bezpieczeństwo zarówno samego kierującego, jak również innych osób znajdujących się w tym czasie na drodze. GDDKiA konkludując, wskazał że umieszczenie reklamy świetlnej pozostaje w kolizji z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reasumując GDDKiA po zważeniu wyżej opisanych względów bezpieczeństwa ruchu drogowego, przepisów wynikających z międzynarodowej umowy AGR oraz rodzaju planowanej inwestycji nie mógł uzgodnić przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy, albowiem stanowiłoby to naruszenie ww. przepisów prawa.
III.1. Pismem datowanym na dzień 17 marca 2020 r., skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wywiódł skargę na postanowienie GDDKiA z [...] lutego 2020 r., [...]. wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 6, 7, 80 k.p.a. oraz art. 43 ust. 1 u.d.p., przez przyjęcie, że przepisy te co do odległości lokalizacji inwestycji w pasie drogowym od istniejącej autostrady, należy zastosować też w stosunku do drogi krajowej przy której planowana jest inwestycja.
W ocenie skarżącego, bezsporne jest, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie były wskazane w postanowieniu przepisy ustawy o drogach publicznych. Regulują one zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy w pasie drogowym DK nr [...], która w chwili obecnej nie ma statusu autostrady. Przepisy te w szczególności wskazują na odległości powyżej których można realizować takie inwestycje. Podstawą wydania decyzji był zapis art. 43 ust. 1 u.d.p. w części odnoszącej się do autostrad wskazując na bezwzględny zapis o 50 m odległości planowanej inwestycji od krawędzi zewnętrznej autostrady. Według strony skarżącej, stało się tak, pomimo że mamy do czynienia z drogą, która nie ma takiego statusu, a jest jedynie drogą krajową. Decyzją ZRID zezwolono na realizację inwestycji budowy autostrady, jednak ww. akt nie może stanowić podstawy do stosowania przepisów dotyczących autostrad dla dróg krajowych, które nimi jeszcze nie są.
Jak zauważa strona skarżąca, już ponad 8 lat od daty wydania decyzji nie zrealizowano tej inwestycji zaś skarżący prowadząc własną działalność gospodarczą jest pozbawiony możliwości budowy z uwagi na plany budowy które nie są realizowane. Taka sytuacja w zależności od możliwości budżetowych państwa może trwać jeszcze wiele lat, zaś skarżący traci przez to możliwości prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowane w innych ustawach. Przepisy art. 43 ust. 1 u.d.p. nie odnoszą się w żadnym zakresie do kategorii dróg planowanych, ale stwarzają normy odległości dla dróg istniejących. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że planowana instalacja reklamowa ma być zlokalizowana w odległości większej niż 50 m od krawędzi istniejącej drogi, która w przyszłości ma mieć status autostrady. Z tego właśnie powodu, w ocenie strony skarżącej przywoływanie w postanowieniu regulacji dotyczących nieistniejącej jeszcze autostrady jest wadliwe oraz narusza dyspozycje art. 6, 7 i 80 k.p.a., które wskazują, iż rozstrzygnięcia wydawane w sprawach powinny być oparte na jasnych zasadach i bazujące na obowiązujących przepisach prawa oraz dokonana ocena dowodów zebranych w sprawie musi odnosić się do tych właśnie regulacji.
W postanowieniu nie wskazano, jakie przepisy prawa nakazują przyjęcie regulacji prawnej dotyczącej odległości przy planowanej budowie instalacji reklamowej - jak dla autostrady, w sytuacji gdy jeszcze ona nie powstała. Wskazywanie w postanowieniu, iż decyzja Wojewody ukształtowała nowy stan prawny w sferze planistycznej, prawnobudowlanej, podziałowej czy też cywilnej, nie może dać prawa organowi do wskazywania jako podstawy rozstrzygania przepisu który nie odnosi się do tej kategorii dróg. Z tego właśnie powodu zaskarżone postanowienie narusza wskazane w odwołaniu przepisy prawa i powinno być uchylone.
III.2. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
IV.2. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż organ słusznie zauważył, że w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy doszło do istotnych rozbieżności co do sposobu określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Otóż Wójt Gminy [...] w części graficznej decyzji zawarł postanowienie, iż "ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy na granicy działki drogi krajowej nr ewid. [...] w odległości 50 m oraz od granicy działki drogi gminnej nr ewid. [...] w odległości 6 m", zaś na załączniku graficznym nr 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy, w postaci mapy zasadniczej 1:500, została wykreślona nieprzekraczalna linia zabudowy, która określa odległość 50 m, ale od zewnętrznej krawędzi aktualnej jezdni drogi krajowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...].
W ocenie Sądu, powyższe uchybienie stanowi już wystarczającą i samodzielną przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zakres działalności GDDKiA w niniejszym postępowaniu, jako organu uzgadniającego ma charakter pomocniczy. Stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, a postępowanie wyjaśniające jest przeprowadzane przez organ współdziałający tylko w razie potrzeby (por. np. wyrok NSA z 6 października 2006 r., II OSK 1203/05, CBOSA). Rola organu współdziałającego polega przede wszystkim na wykorzystaniu jego wiedzy specjalnej w danej dziedzinie. Co za tym idzie, wykluczone jest, by organ uzgadniający dostrzegając rozbieżności w przedłożonym projekcie, miał prawo modyfikować treść decyzji, którą uprawnionym jest tylko uzgodnić, bądź odmówić jej uzgodnienia pod kątem tylko wybranych zagadnień, specjalizacyjnie związanych z organem.
Ubocznie należy zauważyć, że analogiczne rozbieżności dotyczą dojazdu z nieruchomości, na której ma powstać inwestycja. Wójt Gminy [...] przedkładając projekt decyzji wskazał, że działka nr ewid. [...] będzie miała dostęp do drogi oznaczonej nr ewid. [...], co jest niezgodne ze stanem faktycznym, albowiem rzeczona nie działka nie przylega do tej drogi. Ta rozbieżność dotycząca dojazdu nie miała już jednak rozstrzygającego znaczenia, albowiem budowla w postaci reklamy z samej swej istoty nie generuje nowego ruchu drogowego i kwestia dojazdu do niej nie podlega badaniu przez pryzmat art. 35 ust. 3 u.d.p. (por. np. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 357/14, CBOSA).
IV.3. Spór m między stronami ogniskował się jednak wokół innego zagadnienia. Mianowicie, chodziło o zasadność przyjęcia przez organ, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r., nr [...], znak: [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej mającej na celu przebudowę i rozbudowę południowej jezdni drogi krajowej nr [...] - II faza budowy autostrady [...] realizowanej w ramach zadania: "Budowa autostrady [...] odcinek węzeł [...]- węzeł [...] od km 0+633.00 do km 71 + 533.00" oddziałuje na prawa i obowiązki skarżącego, jako inwestora na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...].
W ocenie Sądu, organ słusznie przyznał, że wspomniana wyżej decyzja ukształtowała nowy stan prawny i w toku postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy organ musiał ocenić możliwości realizacji planowanej inwestycji, mając na uwadze skutki prawne, jakie dla możliwości realizacji wielkoformatowej reklamy świetlnej spowoduje realizacja ostatecznej, wspomnianej już decyzji Wojewody. Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 9 grudnia 2015 r., II OSK 893/14, w którym to NSA, na gruncie tej samej decyzji Wojewody, podkreślił iż ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], znak: [...] pozostając w obrocie prawnym wiąże nie tylko organ administracji publicznej, który ją wydał, ale wiąże również organ współdziałający w tej sprawie.
Nadto, charakter tej decyzji wydanej na podstawie specustawy powoduje, iż musi być ona brana pod uwagę w szczególności w takim postępowaniu uzgodnieniowym z zarządca drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Decyzja ta pozwala organom administracji publicznej kształtować w sposób kompleksowy sytuację prawną szeroko rozumianych uczestników procesu inwestycyjnego w zakresie dróg publicznych i przed wszystkim materializuje określoną inwestycję drogową. Decyzja ta, co trzeba dodatkowo podkreślić, nie rozstrzyga jedynie kwestii planistycznych, ale również prawnobudowlane, podziałowe, a także cywilne, stąd też, musi jako wywołująca określone skutki prawne być brana pod uwagę.
W świetle powyższego, uznać należy, że organ słusznie wykorzystał decyzję ZRID, jako punkt odniesienia przy uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji. Bezzasadny jest zatem główny zarzut skargi, a dotyczący naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez zastosowanie do istniejącej drogi krajowej nr [...] wymogów odległościowy przewidzianych dla autostrady.
IV.4. Idąc dalej i przyjmując za punkt wyjścia ustalenia poczynione wyżej, należy podnieść, iż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z,p). Wskazany przepis art. 54 ust. 4 w pkt 9 wskazuje, że decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przypadku autostrady jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym przypadku są to przepisy ustawy o drogach publicznych.
Z art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, że pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. załączników do nadesłanej decyzji o warunkach zabudowy, wynika, iż działka nr [...] położona w miejscowości [...], gmina [...], należy do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (docelowa autostrada [...]. Inwestycja, będąca podstawą wniosku o wydanie warunków zabudowy dotyczy realizacji wielkoformatowej reklamy świetlnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci indywidualnego zasilania z paneli fotowoltaicznych. Wymiary planowanej tablicy reklamowej to 10,0 x 10,0 m oraz wysokość ok. 15,0 m. Konstrukcja miałaby być posadowiona w odległości 50 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...], bądź od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej (omawiana rozbieżność - pkt IV.2. uzasadnienia).
Organ słusznie zaznaczył, że zgodnie z art. 43 ust. 1 Ip. 1 kolumna 4 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady co najmniej 50,00 m. Należy zaznaczyć, że przepisy nie przewidują dla tych odległości żadnych wyjątków. Niemniej jednak, droga krajowej nr [...] (docelowa autostrada [...]) jest częścią międzynarodowej sieci dróg, w której ma oznaczenie [...]. Z tego tytułu objęta jest ratyfikowaną przez Polskę umową AGR. Według organu wskazana lokalizacja reklamy byłaby niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, tj. z umową AGR, gdzie w pkt VII.4 (załącznika II) określono, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych – a taką jest projektowana autostrada [...] – jest zakazane.
Zdaniem Sądu, takie stanowisko zasługuje na uwzględnienie, bowiem w świetle art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Rzeczypospolita Polska ratyfikując ww. umowę AGR zgodziła się na przestrzeganie jej postanowień i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych rozwiązań, więc umowa międzynarodowa jako stanowiąca część polskiego porządku prawnego może być, co do zasady, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. Przyjąć zatem należy, że organ miał prawo odmówić uzgodnienia warunków zabudowy na podstawie ww. umowy AGR, a konkretnie na podstawie pkt VII.4 (załącznika II), bowiem w świetle tego zapisu tego rodzaju inwestycje znajdujące się przy drodze międzynarodowej, z uwagi na ich charakter nie mogą powstać.
Co ważne, w orzecznictwie wyjaśniono, że odległości przewidziane w art. 43 ust. 1 u.d.p. mają charakter odległości minimalnych, od których nie przewidziano wyjątków. Natomiast przepis ten nie wyłącza możliwości odmowy uzgodnienia przez zarządcę drogi lokalizacji reklamy położonej w dalszej odległości, jeżeli przemawiają za tym okoliczności danej sprawy, w tym względy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zasady wynikające z umowy AGR (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 357/14, CBOSA). Nadto, zdaniem Sądu, organ słusznie zwrócił uwagę, że zgodnie z pkt VII.2. (załącznika II) wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. W szczególności pożądane jest stworzenie dobrych warunków wzrokowych dla prowadzących pojazdy przez sadzenie krzewów, a w monotonnym płaskim terenie - wykonanie ekranów z zieleni zmniejszających głębię pola widzenia.
Ta wytyczna koreluje bezpośrednio z obowiązkami, które na organ nakłada ustawodawca w postaci art. 4 pkt 21 u.d.p., mianowicie, iż ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Tym samym istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do terenu przyległego do pasa drogowego jest kryterium bezpieczeństwa (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17, CBOSA), a które to kryterium w ocenie Sądu organ uwzględnił i należycie ocenił. Uzupełniająco tylko, Sąd zwraca uwagę, że kształtowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym może wpływać na uprawnienia właścicieli w swobodnym korzystaniu z jego własności.
Sąd stoi na stanowisku, że prawo własności choć podlegające konstytucyjnej ochronie – nie jest jednak prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli mają one oparcie w ustawie oraz służą ochronie innych wartości konstytucyjnych, w tym przede wszystkim ochronie życia i zdrowia obywateli oraz bezpieczeństwa publicznego (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 1 Konstytucji RP). Do takich norm prawnych ograniczających prawo własności należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz umowy AGR. Konstatując, Sąd uznał, że inwestycja opierająca się na budowie wielkoformatowej reklamy świetlnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w postaci indywidualnego zasilania z paneli fotowoltaicznych jest zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jaki odbywa się na drodze krajowej nr [...] (w przyszłości: autostradzie [...]).
W ocenie Sądu, organ w sposób przekonujący wykazał, że reklamy obserwowane przez kierujących, szczególnie reklamy te świetlne, są szczególnym zagrożeniem dla uczestniczących w ruchu, stąd GDDKiA słusznie, z powodu wszystkich wymienionych wyżej powodów odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.