Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez D. N. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiające uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy 40 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 120 MW wraz z budową głównego punktu zasilania i kabla średniego napięcia łączącego elektrownie z GZP oraz dróg ze zjazdami z dróg gminnych w gminie G..
W uzasadnieniu wskazano, iż z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zażalenie skarżącej zostało wniesione w dniu 23 grudnia 2008 r., a więc już w obowiązującym nowym stanie prawnym, dlatego też w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 153 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy, zgodnie z którym na postanowienia wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej i dyrektorów urzędów morskich nie przysługuje zażalenie. Wskazano, że powołany przepis nie wymienia literalnie regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jednakże ustawodawca wprowadzając do ustawy powołany art. 153 ust. 2 pkt 2 miał na celu wyłączenie możliwości składania zażaleń na postanowienia wydawane w toku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r., D. N. wniosła o jego uchylenie wskazując na naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poprzez wadliwe przyjęcie, iż przy rozpoznawaniu środka zaskarżenia na postanowienie organu I instancji należy stosować nowe przepisy pomimo brzmienia powołanego przepisu oraz niewłaściwe zastosowanie art. 153 ust. 2 powołanej ustawy, ponieważ w cytowanym przepisie nie wskazano Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podniosła również, iż powołane przez organ II instancji uzasadnienie do projektu ustawy nie jest normą prawną.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, powołując motywy zaskarżonego postanowienia.
W piśmie z dnia 1 czerwca 2009 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca wskazała naruszenie art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy w związku z art. 78 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tylko bowiem naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, lub inne naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, uprawniałoby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd administracyjny sprawuje bowiem kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez ocenę legalności postanowień wydanych przez organy administracji.
W niniejszej sprawie spór dotyczy wykładni i w jej konsekwencji zastosowania art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Z art. 153 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje należące do ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje należące do wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska.
W niniejszej sprawie postępowaniem wszczętym na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i niezakończonym przed wejściem w życie powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. jest postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy 40 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 120 MW wraz z budową głównego punktu zasilania i kabla średniego napięcia łączącego elektrownie z GZP oraz dróg ze zjazdami z dróg gminnych w gminie G. Postępowanie to, jak wynika z akt sprawy, zostało wszczęte w dniu 17 lipca 2008 r., z chwilą złożenia wniosku przez D. N. i nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem 15 listopada 2008r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zgodnie z art. 153 ust. 1 powołanej ustawy ma być ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych.
O ile więc w toku dotychczasowych postępowań wydane zostało postanowienie przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, to nie przysługuje wobec niego prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również nie przysługuje prawo złożenia zażalenia, jeżeli takie postanowienie wydał wojewoda, marszałek województwa, organ inspekcji sanitarnej, dyrektor urzędu morskiego oraz starosta (art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).
Oznacza to odebranie przez ustawodawcę możliwości odrębnego kwestionowania postanowień wydanych w postępowaniach mających toczyć się według dotychczasowych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska o treści obowiązującej przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008 r. To skutkuje koniecznością uznania, iż odebranie przez ustawodawcę prawa odrębnego kwestionowania postanowień dotyczy także postanowień wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jeżeli postanowienia te wydane zostały w toku postępowania wszczętego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. – jak w niniejszej sprawie.
Skoro bowiem kompetencje przysługujące dotychczas organom wskazanym w art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przejął regionalny dyrektor ochrony środowiska, to art. 153 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w swojej literalnej wykładni stosuje się o tyle, o ile dotychczasowe organy wydały już stosowne postanowienia. Jeżeli jednak organy te nie wydały jeszcze takich postanowień we wszczętych uprzednio postępowaniach przed dniem 15 listopada 2008 r. o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego, to z chwilą przejęcia kompetencji tych organów przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska - omawiany art. 153 ust. 2 pkt 2 należy odnieść do postanowień tego organu, jako wydanych w postępowaniach, do których należy stosować przepisy dotychczasowe sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r.
Istotą omawianego art. 153 ust. 2 jest bowiem wykluczenie możliwości odrębnego kwestionowania rozstrzygnięć uzgadniających wydanych na potrzeby postępowań mających toczyć się na zasadach określonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dlatego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, iż w art. 153 ust. 2 pkt 2 nie został wymieniony regionalny dyrektor ochrony środowiska. W przeciwnym razie, dochodziło by do nieuzasadnionego zróżnicowania uprawnień stron polegającego na tym, iż w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., jeżeli stosowne postanowienie uzgadniające wydał organ wskazany w art. 153 ust. 2, to nie mogłoby ono być odrębnie kwestionowane, jeżeli natomiast takie postanowienie wydałby już nowy organ, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska, to mogłoby być odrębnie kwestionowane.
Konieczność zachowania jednolitych uprawnień stron w postępowaniach toczących się na podstawie tych samych przepisów nakazuje więc wykluczyć stosowanie takiego zróżnicowania wynikającego z zastosowania literalnej wykładni art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., na rzecz przyjęcia celowościowej wykładni tego przepisu. Przy czym, uprawnienia stron nie doznają w tym względzie uszczerbku, skoro wydane postanowienia będą mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 142 kpa). Ustawodawca nie odebrał bowiem prawa kwestionowania omawianych postanowień, lecz zmodyfikował jedynie procedurę takiego kwestionowania poprzez wykluczenie prowadzenia odrębnego postępowania wobec wydanych postanowień. Postanowienia te będą więc mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 142 kpa.
Z tego względu nie można uznać za zasadny w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP (zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa) dokonaną przez organ orzekający wykładnią art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r., ponieważ przepis ten zawarty jest właśnie w akcie normatywnym o randze ustawy, która w świetle zasady wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP wyznacza procesową modyfikację zaskarżania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych.
Oznacza to, że zażalenie na wydane w niniejszej sprawie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. po dniu 15 listopada 2008 r. nie mogło być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ wyższego stopnia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.