Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...]. z [...] października 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z [...] października 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...]. odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 7,5 m, w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych, umieszczonych względem siebie w rzucie "V", o wymiarach 3 x 6 m, przymocowanych do stalowego słupa, zamocowanego na fundamencie pod powierzchnią gruntu, w celu jego legalizacji, na części dz. ew. nr [...] przy ul. [...]. w [...].. W uzasadnieniu wskazano na niespełnianie przez inwestycję określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (brak legalnych urządzeń reklamowych w sąsiedztwie) i niezgodność z przepisami odrębnymi, tj. przepisami obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy decyzję z [...] października 2019 r., podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że z uwagi na brak legalnie ustawionych nośników reklamowych w obszarze analizowanym, przedmiotowy nośnik (objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji). Przedmiotowy nośnik reklamowy na dz. ew. nr [...] już istnieje, a inwestor wystąpił do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla tego obiektu budowlanego w ramach jego legalizacji przez organ budowlany (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...]. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] nakładające na Spółkę obowiązek przedstawienia w PINB dla Miasta [...]. m.in. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - przedmiotowego nośnika reklamowego). Przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia warunków zabudowy nie doszło do uprzywilejowania innych podmiotów gospodarczych, do których należą inne nośniki reklamowe, wobec Spółki, gdyż te inne nośniki powstały, podobnie jak nośnik Spółki, samowolnie.
Ponadto przepisy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W." przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Rady Miasta [...]. - wytyczne do planów miejscowych (rozdział 6 str. 123), zgodnie z którymi powierzchnia reklam poza pasami drogowymi w strefie miejskiej jest ograniczona do 18 m2, nie mogą być uznane za przepisy odrębne. Studium, zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia Studium mogą być jednak stosowane w omawianej sprawie posiłkowo. Podane w Studium wymiary reklam dotyczą powierzchni ekspozycyjnej: przy analizie planistycznej powierzchni ekspozycyjnej reklam dwustronnych nie sumuje się (rozdział 6 pkt 7).
Zatem w omawianym przypadku, przedmiotowa reklama nie spełnia ww. wymogu Studium, gdyż ma powierzchnię 36 m2. Ponadto (zgodnie z pkt 1 lit. c tiret drugie), reklama o powierzchni równej i większej niż 3 m2 (przedmiotowa reklama) powinna znajdować się w odległości co najmniej 20 m od znaków drogowych i znaków MSI. Przedmiotowa reklama jest natomiast usytuowana od znaków drogowych: C-2 (nakaz skrętu w prawo), B-33 (ograniczenie prędkości do 20 km/h) i A-l la (ostrzeżenie o progu zwalniającym) o 1,6 m, a od znaków D-6 (przejście dla pieszych) i C-13 (droga dla rowerów) - 10 m i 12,5 m, stąd ww. warunek Studium nie jest spełniony. Dla dróg w granicach Miasta [...]., niebędących autostradami i drogami ekspresowymi, zarządcą jest prezydent miasta - w omawianym przypadku Prezydent Miasta [...]. - zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.).
Jeśli ten sam organ jest właściwy do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i do wydania decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnienia nie wydaje się. Poza tym, w przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy, uzgodnień nie dokonuje się. Nie doszło więc do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże należy stwierdzić, że wobec usytuowania wnioskowanej inwestycji wobec istniejących znaków drogowych, ewentualne uzgodnienie z zarządcą drogi (Prezydent Miasta [...].) musiałoby być negatywne (art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
W skardze na decyzję z [...] stycznia 2020 r. C. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych na podstawie zebranego materiału dowodowego, polegających na uznaniu, że zrealizowana inwestycja nie spełnia wymagań z tego przepisu prawnego oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż przeprowadzona analiza wykazała brak legalnie ustawionych nośników reklamowych w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy realizacja zasady dobrego sąsiedztwa nie wyklucza wybudowania nowego nośnika reklamowego, w otoczeniu którego nie ma innych legalnie wybudowanych nośników reklamowych.
- - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że przedmiotowy nośnik reklamowy posiada powierzchnię ekspozycyjną wynosząca 36 m2, w sytuacji gdy nośnik posiada dwie tablice ekspozycyjne, każda o powierzchni 18 m2, a zatem, wbrew twierdzeniom organu II instancji, spełnione zostały warunki zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]., zgodnie z którymi powierzchnia dozwolonych reklam ograniczona jest do 18 m2, zaś powierzchni ekspozycyjnej reklam dwustronnych nie sumuje się (rozdział 6 pkt. 7).
Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania sadowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działania organu administracji publicznej. W świetle art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a. Zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony.
Materialnoprawą podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji jest możliwe jedynie, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Z tego względu nowa zabudowa powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki powinna odpowiadać jej charakterystyce architektonicznej i urbanistyczne. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Na podstawie uzyskanych wyników analizy określa się poszczególne parametry, cechy i wskaźnik kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotne jest zatem aby analiza została przeprowadzona w sposób prawidłowy, w szczególności w pierwszej kolejności poprzez prawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanym, ponieważ będzie to miało wpływ na ostateczny wynik analizy, a w konsekwencji na określenie parametrów nowej zabudowy. Jest to o tyle istotne, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem stosowania prawa i przesądza o rodzaju obiektu budowlanego, który może być na danym terenie wybudowany.
Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia – należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany nie został ustalony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Analiza załączników decyzji odmawiającej ustalania warunków zabudowy wskazuje, że jako front działki przyjęto odcinek CD (na załączniku graficznym ok. 2,5 m). W szczególności analiza załącznika nr 2 decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, stanowiącego integralną cześć decyzji oraz będącego analizą tekstową i graficzną dowodzi, że wyznacznikiem granic analizy był teren inwestycji będący przedmiotem wniosku, znajdujący się na części działki nr [...], oznaczony na załączniku graficznym analizy literami ABCD. Tymczasem, skoro inwestycja obejmuje działkę nr [...], to obowiązkiem organu było ustalenie frontu tej działki w myśl treści § 2 pkt 5 rozporządzenia.
Z kolei następstwem tego ustalenia winno być wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a nie jedynie szerokości frontu terenu inwestycji oznaczonego literami CD. Przyjęty przez organy sposób ustalania frontu działki, a w konsekwencji granic obszaru analizowanego (w zależności od wielkości inwestycji oraz działki, na której sytuowana jest inwestycja), może prowadzić do takiej sytuacji, że przez działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie się rozumiało jedynie tę samą działkę, na której jest planowana inwestycja. Sposób zagospodarowania działek sąsiednich mógłby wówczas w ogóle nie być uwzględniany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotą zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem uwzględnianie zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki stanowiącej teren inwestycji.
W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, czyli poniżej trzykrotnej szerokości frontu działki ewidencyjnej. Nie pozostaje to bez wpływu na prawidłowość sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a dalej przekłada się na treść decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki objętej wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy oraz jakiej jest szerokości i na tak ustalonej podstawie wyznaczenie wokół obszaru analizowanego.
Sąd uznał także, że na skutek braku prawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej inne przywołane przez skarżącą okoliczności nie mogą zostać poddane kontroli, z uwagi na niemożność ich weryfikacji podyktowaną niewystarczającym materiałem dowodowym. Pominięcie części obszaru, który powinien być objęty analizą, czyni jej wyniki nieprzydatnymi zważywszy, że wyniki są jedynie cząstkowe i jako takie nie mogły być miarodajne. W konsekwencji Sąd był uprawniony do odstąpienia od oceny pozostałych zarzutów skargi, uznając ją za przedwczesną, wobec wyeliminowania obu wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.
Jednocześnie należy podkreślić, że przepisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego) i nie mogą stanowić podstawy prawnej przy wydawaniu indywidualnej decyzji administracyjnej. Zaprezentowany, w powołanym w decyzji organu pierwszej instancji wyroku NSA z 6 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, pogląd pozostaje odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, zastosują się do dokonanej oceny prawnej i wytycznych Sądu, czego efektem będzie wydanie decyzji zgodnej z prawem.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.