Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003r. zatwierdził operat opisowo-kartograficzny założenia ewidencji budynków i lokali oraz modernizacji ewidencji gruntów w zakresie konturów i użytków miasta L. z wyłączeniem budynków znajdujących się wskazanych w tej decyzji działkach, sporządzony w 2003 przez L. Przedsiębiorstwo Geodezyjne Sp. z o.o. W uzasadnieniu wskazał, iż o wszczęciu postępowania poinformował poprzez wywieszenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w W. i Urzędu Miasta i Gminy w L. oraz podanie ogłoszenia w gazecie "[...]" Nr [...] z dnia [...] maja 2003r. Opracowany przez wymienioną spółkę projekt operatu został wyłożony w budynku Urzędu Miasta i Gminy L. w dniach [...] września 2003r. – [...] października 2003r.
Nadto, o terminie wyłożenia projektu powiadomił wszystkie zainteresowane osoby (posiadaczy gruntów) zawiadomieniami indywidualnymi i przez wywieszenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w W., Urzędu Miasta i Gminy oraz w miejscach zwyczajowych. Z czynności wyłożenia projektu opisowo-kartograficznego sporządzono protokół, z którego wynika iż z projektem zapoznało się 745 osób, w tym 25 zgłosiło zastrzeżenia na piśmie. Zgłoszone zastrzeżenia zostały rozpatrzone i sprawdzone w terenie. W efekcie w operacie uwzględniono 18 uwag, a pozostałe siedem uznano za niezasadne.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i M.S., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji lub uchylenie. Podnieśli, iż decyzję o identycznej treści, datowaną również na dzień [...] listopada 2003r. otrzymali już w poprzednim roku. Decyzja była oznaczona nr [...] i po ich odwołaniu została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, a następnie zaskarżona do sądu administracyjnego. Tymczasem Starosta [...] po raz drugi przesłał im decyzję z dnia [...] listopada 2003r., oznaczoną [...], w ich ocenie jest to taka sama decyzja jak poprzednio. Oznacza to -według odwołujących się - że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a to oznacza że na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa jest decyzją nieważną.
Odwołujący się podnieśli również zarzut nieprawidłowego powiadomienia strony o wyłożeniu operatu opisowo-kartograficznego do wglądu, co uniemożliwiło im branie czynnego udziału w postępowaniu i zgłoszenie uwag do operatu. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu operatu zostało wysłane na adres zameldowania, a niezamieszkania strony, odebrała je osoba o nieustalonej tożsamości, która stronie tego zawiadomienia nie przekazała. Na liście obecności sporządzonej podczas wyłożenia operatu nie ma podpisu M.S. i nie można jej przypisać nieczytelnego podpisu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 2004r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 7 b ust. 2 pkt 2, art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r, nr 100, poz. 1086 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. i M.S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2003r. zatwierdzającą operat opisowo-kartograficzny założenia ewidencji budynków i lokali oraz modernizacji ewidencji gruntów w zakresie konturów i użytków miasta L.. W uzasadnieniu decyzji podał, iż z akt sprawy wynika, że zostały wydane dwie decyzje w tej samej dacie, ale dotyczące różnych nieruchomości. Decyzja nr [...] dotycząca nieruchomości - działki nr [...] wpisanej do [...], oznaczonej jako jednostka rejestrowa [...], co wynika z zapisu ostatniego zdania wymienionej decyzji o treści "Jednostka rejestrowa: [...]" oraz decyzja nr [...] dotycząca nieruchomości - działki [...] wpisanej do [...], oznaczonej jako jednostka rejestrowa [...], co również wynika z ostatniego zdania wymienionej decyzji o treści "Jednostka rejestrowa: [...]".
W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2004r. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji bądź jej uchylenie, stwierdzając iż narusza art. 156 § 1 ust. 3 Kpa i art. 107 Kpa. W uzasadnieniu skargi podnieśli odnośnie identyczności decyzji te same kwestie co w odwołaniu. Powołali się na przepisy Kodeku postępowania administracyjnego, regulujące elementy składowe decyzji i stwierdzili że w treści decyzji, a konkretnie w jej rozstrzygnięciu powinna zostać wskazana dokładnie nieruchomość, której decyzja dotyczy. Jeżeli decyzje dotyczą dwóch różnych nieruchomości - jak twierdzi organ - powinno to znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji.
W ocenie skarżących dopisek, po pouczeniu o środku zaskarżenia, o treści "jednostka rejestrowa z nr [...]" nie spełnia wymogów określonych w Kpa dla decyzji. Strona nie musi wiedzieć co oznacza jednostka rejestrowa i której nieruchomości takie oznaczenie dotyczy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja, jako doręczona później powinna być uznana za nieważną, jako że toczy się postępowanie wszczęte pierwszą decyzją.
W odpowiedź na skargą Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi, powołując argumenty z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2004r., jak i decyzja organu pierwszej instancji, naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności zasady ogólne unormowane w art. 7, art. 8, art. 10 § 1, jak i art. 81 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454).
Dokonując więc oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji należy zauważyć, iż zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, w efekcie wydający decyzję powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, działać na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a nadto zapewnić stronom czynny w niej udział. Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.
Stosownie do § 40 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia projekt operatu opisowo - kartograficznego podlega wyłożeniu do wglądu zainteresowanych osób [...] przez okres co najmniej 14 dni. Natomiast zgodnie z ustępem 2 powołanego paragrafu starosta zawiadamia o wyłożeniu projektu operatu opisowo -kartograficznego zainteresowane osoby [...], niezależnie od tego zawiadomienie to podaje do wiadomości poprzez jego wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz ogłoszenia w prasie lokalnej. Tryb doręczania pism w postępowaniu administracyjnym reguluje ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zasadą jest że pisma - zgodnie z art. 42 § 1 Kpa - doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pisma doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi [...] (art. 43 Kpa).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomienie o wyłożeniu operatu opisowo - kartograficznego do wglądu skarżącemu – M.S. - nie zostało doręczone prawidłowo. Zawiadomienie to, zamiast na adres zamieszkania wynikający z ewidencji gruntów i budynków, tj. W., ul. [...], przesłano na adres: W., ul. [...] i wróciło z adnotacją urzędu pocztowego "awizowano powtórnie, zwrot nie podjęto w terminie".
Z kolei skarżący na etapie postępowania odwoławczego, zarzucali Staroście [...] nieprawidłowość w powiadomieniu strony, ale M.., o wyłożeniu operatu do wglądu, jednak organ drugiej instancji nie odniósł się do niego w uzasadnieniu decyzji. Podnieśli, iż zawiadomienie zostało przesłane na adres zameldowania M. S., tj. B.gm. L., a niezamieszkania. Sąd zauważa więc, iż to strona - stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 100, poz. 1086 ze zm.) obowiązana była zgłosić Staroście zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian (w tym przypadku zmianę miejsca zamieszkania).
Jak wynika z powyższego procedura zakładania ewidencji gruntów i budynków, której etapem jest wyłożenie operatu opisowo - kartograficznego do wglądu osób zainteresowanych, została przeprowadzona z naruszeniem § 40 cytowanego wyżej rozporządzenia, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd, pomimo uwzględnienia skargi, nie podziela zarzutu skarżących, odnośnie wydania dwóch identycznych decyzji w tej samej sprawie. Jak słusznie wyjaśnił organ drugiej instancji i jak wynika z dołączonych do sprawy akt o sygn. VI SA/Wa 690/04 M.i M. S.posiadają dwie nieruchomości w mieście L., dlatego Starosta [...] wydał w tej samej dacie dwie decyzje. Decyzja nr [...] dotyczyła działki [...] wpisanej do [...], tworzącej "jednostkę rejestrową [...]", a decyzja nr [...] (będąca przedmiotem sprawy) dotyczyła działki nr [...] wpisanej do [...], tworzącej "jednostkę rejestrowej [...]". Nie można jednak dziwić się skarżącym, że wymienione decyzje mogły zostać przez nich potraktowane jako tożsame, albowiem poza zapisem o treści "jednostka rejestrowa [...]" i "jednostka rejestrowa [...]" niczym się nie różnią.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności, w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad, w szczególności dokonać prawidłowego zawiadomienia skarżących o wyłożeniu projektu operatu opisowo - kartograficznego, aby nie pozbawić stron możliwości wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń do danych ewidencyjnych w nim przedstawionych oraz wyraźnego oznaczenia w treści decyzji, a nie pod jej pouczeniem jakich nieruchomości dotyczą.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżących - zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) - zwrot kosztów postępowania sądowego.