Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. Minister Zdrowia na podstawie art. 3 ust. 2 pkt. 4 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz. 150 ze zm.), w związku z art. 60 ust 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaopiniował pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] i częściowo [...] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów Zakładu Opieki Zdrowotnej o powierzchni zabudowy 739,75 m- położonych w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej S., przy spełnieniu warunków wymienionych w rozstrzygnięciu.
W uzasadnieniu wskazano, iż inwestycja ze względu na jej charakter i program użytkowy spełnia wymogi dla lokalizacji obiektów służby zdrowia w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej. Jak wynika z pisma inwestora z dnia 6 stycznia 2003r., na przedmiotowym działkach będą realizowane obiekty przeznaczone do lecznictwa uzdrowiskowego, w których będą prowadzone zabiegi zapobiegające chorobom przy użyciu właściwości wód leczniczych, klimatu i krajobrazu. Zgodnie ze statutem uzdrowiska S., na obszarze strefy "A" kształtowanie i zagospodarowanie terenu powinno stwarzać "czynniki mające istotne znaczenie dla prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego". Inwestycja polegająca na budowie szpitala ginekologiczno - położniczego spełnia powyższe warunki. Główną funkcją obszaru pozostanie rekreacja i funkcja uzdrowiskowa. W uzasadnieniu decyzji pouczono o możliwości, stosownie do art. 127 § 3 kpa, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wniosek taki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. został złożony przez: E. P., I. P., J. P., E. R., M. R., A. B., B. N., L. N., W. C., M. J., i M. G. Rozpoznając wniosek A. B., B. N., L. N., W. C., M. J. i M. G. Minister Zdrowia postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2004r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż osoby te nie są właścicielami działek graniczących bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja. Nie przysługuje im zatem przymiot strony postępowania.
Rozpoznając natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez E. P., I. P., J. P., E. R. i M. R., Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie w sprawie z dnia [...] sierpnia 2004r.
W uzasadnieniu postanowienia powtórzono argumentację zawartą w rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2004r.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego wnieśli: E. R., M. R., I. P., J. P., E. P. i T. S. Skarga I. P, J. P., E. P. i T. S. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2005r.
W skardze natomiast E. i M. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem, zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego z ich wniosku przez organy ścigania. Skarżący twierdzą, iż budowa szpitala ginekologiczno, położniczego w rekreacyjno - turystycznej części miasta, 50 m od plaży, zmienia charakter całej dzielnicy. Działki, na których jest planowana inwestycja nie stanowią własności inwestora. Plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tym rejonie zabudowę pensjonatowo - hotelową. Miasto sprzedało grunty w tym rejonie, jednakże z zastrzeżeniem pod zabudowę pesjonatową, nie zaś szpital. Plan zagospodarowania decyduje o rodzaju inwestycji, jakie mogą być zlokalizowane na danym obszarze, a nie o sposobie wykorzystania tych inwestycji. Prezydent Miasta S. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zanim postanowienie Ministra Zdrowia o uzgodnieniu inwestycji stało się prawomocne. W ocenie skarżących Minister rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ustosunkował się do zawartych tamże zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd jednakże nie badał zasadności zarzutów zawartych w skardze, bowiem z urzędu dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które skutkują nie uchyleniem kontrolowanych rozstrzygnięć, ale stwierdzeniem ich nieważności, czyli silniejszą formą wyeliminowania z obrotu prawnego. Tego rodzaju uprawnienia Sądu znajdują oparcie w treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem stwierdzając naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, ma obowiązek, orzekając nawet na niekorzyść skarżącego, wydać wyrok w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W niniejszej sprawie, co zostało pominięte przez Ministra Zdrowia, organ ten już orzekał w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Mianowicie Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] października 2002r. zaopiniował pozytywnie projekt decyzji. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten wydał w dniu [...] lutego 2003r. postanowienie, które następnie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę wydał w dniu 7 maja 2004r. wyrok, w którym uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2003r. (sygn.akt IV SA 1225/03). We wskazówkach co do dalszego postępowania Sąd wskazał, iż organ winien ustalić jakie konkretnie osoby złożyły środek zaskarżenia od postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2002r., czy osoby te mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a także winien zbadać, czy został przez nie dochowany termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy.
Zatem wskutek uchylenia przez WSA wyrokiem z dnia 7 maja 2004r., postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2003r. "odżyły" środki zaskarżenia od postanowienia tegoż organu z dnia [...] października 2002r. i winny być one rozpoznane zgodnie ze wskazówkami sądu administracyjnego. Organ bowiem stosownie do art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany zarówno oceną prawną, jak i wskazówkami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego. Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę Minister pominął fakt, iż WSA wyeliminował z obrotu prawnego jedynie ostatnie postanowienie, a zatem pozostały do rozpatrzenia środki zaskarżenia od rozstrzygnięcia wydanego po raz pierwszy. Orzekając merytorycznie, Minister dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia (tutaj wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest uprawniony jedynie do:
- 1. utrzymania w mocy zaskarżonego aktu,
- 2. uchylenia zaskarżonego aktu w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy,
- 3. uchylenia zaskarżonego aktu i umorzenia postępowania pierwszej instancji,
- 4. umorzenia postępowania odwoławczego.
Orzekając wobec tego jako "organ odwoławczy" Minister Zdrowia nie był uprawniony do ponownego orzekania co do istoty, lecz jedynie do rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydania orzeczenia zgodnie z dyspozycją w art. 138 kpa. Wydając takie postanowienie Minister powinien pouczyć strony o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wadliwe pouczenie w tym zakresie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, o możliwości żądania ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji nie może zmienić charakteru postanowienia wydanego w dniu [...] sierpnia 2004r. Rozstrzygnięcie to bowiem stanowić może wyłącznie postanowienie wydane na skutek rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym orzekając w tym zakresie Minister zobligowany był wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w wyroku WSA z dnia 7 maja 2004r.
Tym samym wydanie przez Ministra Zdrowia postanowień z dnia [...] sierpnia 2004r. i [...] sierpnia 2004r. rozpoznających wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znajduje podstaw prawnych. Stwarza bowiem system "trójinstancyjności" polegający na tym, iż ta sama sprawa została rozpoznana trzy razy przez ten sam organ. Tymczasem postępowanie administracyjne, z odpowiednią modyfikacją wynikającą z art. 127 § 3 kpa, jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Oznacza to, iż w toku administracyjnego postępowania, sprawa może być rozpoznawana przez organ administracyjny dwa razy. W niniejszej zaś sprawie Minister orzekał trzy razy: postanowienie z dnia [...] lutego 2004r., [...] sierpnia 2004r., i [...] sierpnia 2004r. oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004r. umarzające postępowania odwoławcze w stosunku do osób, które nie były stroną w rozumieniu art. 28 kpa.
Uznając zatem, iż postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004r. rażąco narusza prawo (art. 138 kpa), natomiast postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004r. oraz [...] sierpnia 2004r. zostały wydane bez podstawy prawnej, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.
W pkt III wyroku zawarto rozstrzygnięcie, które znajduje oparcie w art. 152 powołanej ustawy.