Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/18

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "Inspektor"), po rozpatrzeniu odwołania T. B. (dalej "Skarżącego") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., orzekającej o odrzuceniu zarzutów do przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...] z obrębu [...], ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu modernizacji ewidencji przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], utrzymał decyzję Starosty w mocy.
2. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Inspektora zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., przedstawia się następująco:
3. 1. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący zgłosił zarzut do modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], twierdząc że granica pomiędzy działkami [...] i [...] została ustalona niezgodnie z jej prawdziwym przebiegiem, ze szkodą dla działki [...] albowiem pas o szerokości 3 m działki, będący częścią działki nr [...] został bezpodstawnie przyłączony do działki [...]. Skarżący wskazał, że: (-) po śmierci jego babki w 1965 r. posiadana przez nią nieruchomość została podzielona między rodzeństwo na trzy części o równej szerokości, (-) działka nr [...] została najprawdopodobniej zawężona w 1989 r. podczas ówcześnie przeprowadzonych prac geodezyjnych.
4. 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta odrzucił zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], dotyczących przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...], ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że działka nr [...] została objęta czynnościami protokolarnego ustalenia przebiegu granic. Podniósł, że w zasobie geodezyjnym brak jest zarysu pomiarowego. Materiałem źródłowym jest mapa ewidencyjna z 1966 r., według której granica między działkami nr [...] i [...] przebiega po krawędzi budynku widniejącego na działce nr [...]. Taki też przebieg wykazany jest po modernizacji. Prace geodezyjne, o których skarżący wspomniał w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., dotyczyły opracowania mapy zasadniczej [...] i [...]. Wyznaczone wówczas granice nie były granicami prawnymi i w świetle obecnych przepisów nie są obowiązujące. Niemniej wykazane w tym opracowaniu miary czołowe działek [...] i [...] wynoszą [...] m i [...] m.

Organ wyjaśnił, że w pierwszym rejestrze gruntów wsi [...] z 1975 r. powierzchnia działki [...] wynosiła [...] ha zgodnie z aktem własności ziemi nr [...], a działki nr [...] - [...] ha. Po modernizacji powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha, a działki [...] - [...] ha. Zwiększenie szerokości działki nr [...] od strony ul. [...] do [...] m, zgodnie z sugestią właściciela, spowodowałoby zwiększenie jej powierzchni w stosunku do AWZ o 3 ary, zaś w działce nr [...] spowodowałoby ubytek w stosunku do AWZ około 8 arów.

1. 3. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżący wniósł do Inspektora odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, poprzez: (-) niezapewnienie zainteresowanemu czynnego udziału w postępowaniu, (-) wydanie decyzji bez przeprowadzenia wszystkich możliwych dowodów.
2. III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Inspektor rozpatrzył odwołanie Skarżącego od decyzji Starosty, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Inspektor wskazał w szczególności, co następuje:

Zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntowi budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034), dalej "rozporządzenie ewidencyjne/rozporządzenie", modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów tych danych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz w celu modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Obowiązującą procedurę przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków określają przepisy art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne. Przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tak jak przy każdej pracy geodezyjnej, wykonawca ma obowiązek wykorzystać dokumentację geodezyjno - kartograficzną zgromadzoną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Rodzaj dokumentacji, na podstawie której wykazuje się w ewidencji przebieg granic działek ewidencyjnych, określa § 36 ww. rozporządzenia, mający zastosowanie, stosownie do przepisu § 56, przy wykonywaniu modernizacji ewidencji. Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub zawarte w niej dane nie są wiarygodne, to dane dotyczące przebiegu granic działek pozyskuje się w wyniku pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic. Zakres i sposób wykonania tych czynności określają przepisy §§ 37-39 rozporządzenia.

Z akt rozpatrywanej sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podczas prac modernizacyjnych przy ustalaniu kwestionowanego przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] we wsi [...] wykorzystano wykonaną w 1966 r. dokumentację z operatu założenia ewidencji gruntów (nr [...]) z uwzględnieniem dokumentacji geodezyjnej wykonanej w 1974 r. dla uregulowania własności gospodarstw rolnych (nr [...]).

W świetle powołanego wyżej § 36 pkt 6) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokumentacja ta mogła stanowić podstawę do wykazania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Porównanie miar przyjętych do obliczenia powierzchni działek w operacie założenia ewidencji gruntów z dokumentacją sporządzoną w wyniku modernizacji ewidencji wskazuje, że szerokości działek nr [...] i [...] nie uległy zmianie. W czasie zakładania ewidencji gruntów przyjęto do obliczeń średnią szerokość działki nr [...] - [...] m, a działki nr [...] - [...] m. Po modernizacji czołówki tych działek obliczone ze współrzędnych punktów granicznych wynoszą odpowiednio: przy ul. [...] - [...] m i [...] m, w drugim ich końcu, przy rzece - [...] m i [...] m, a więc średnie szerokości działek nr [...] i [...] wynoszą odpowiednio [...] m i [...] m.

Z załączonej do akt dokumentacji dot. projektu podziału nieruchomości - operat nr [...], wykonanej w 2013 r. z uwzględnieniem operatu założenia ewidencji gruntów także wynika, że czołówka działki nr [...] przy ul. [...]wynosiła [...] m.

Natomiast sporządzony w latach 1988 1991 operat - "Opracowanie mapy zasadniczej" nie stanowi materiału dowodowego w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Przeświadczenie Skarżącego, że ponad 3 metry szerokości działki nr [...] przy ul. [...] zostało przyłączone do działki W. P. nr [...] jest niczym nieudokumentowane. Być może, że po śmierci babci w 1965 r. nieruchomość została podzielona przez rodzeństwo na 3 równe części - jednak nie ma dowodu, że działki tak właśnie były użytkowane. Prawo własności do działki nr [...] uregulowane zostało aktem własności ziemi w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27 poz. 250), według stanu użytkowania wykazanego w ewidencji gruntów. (W przypadku, gdy dane ewidencyjne nie wykazywały stanu użytkowania na dzień [...],11.1971 r. sporządzano dokumentację geodezyjną wykazującą faktyczne granice użytkowania).

Zarzuty zawarte w odwołaniu są nieuzasadnione. W postępowaniu modernizacyjnym oraz postępowaniu administracyjnym w sprawie rozpatrzenia zarzutów uwzględnione zostały wszystkie dokumenty i materiały od czasu uregulowania stanu własności nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr 960. Dokumentów wcześniejszych, sprzed 1966 r., a w szczególności ustalających stan prawny i zasięg praw do nieruchomości, organ ewidencyjny nie posiada i właściciele nie okazali, zarówno teraz jak też w czasie zakładaniu ewidencji gruntów.

Budynek na działce [...] jest tylko szczegółem sytuacyjnym. Jego odległość od kwestionowanej granicy nie jest i nie była czynnikiem rozstrzygającym o wykazaniu przebiegu granicy.

Nie wiadomo jaką linię przerywaną na mapie z 1976 r. skarżący miał na myśli. Linią przerywaną oznaczane były granice użytków gruntowych, a nie granice sporne.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący stawił się na gruncie i brał udział w czynnościach protokolarnego ustalenia przebiegu granic. Zostały one ustalone na podstawie dokumentacji, o której mowa w § 36 pkt 6) ww. rozporządzenia, w związku z czym nie zachodziła konieczność ustalenia przebiegu tych granic w trybie przepisów §§ 37, 38 i 39 rozporządzenia.

1. IV. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Inspektora z dnia [...] listopada 2017 r., podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
2. 1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, pomięcie dowodów w sprawie, błędne ustalenie stanu faktycznego, nie oparcie decyzji na prawdzie materialnej,
3. 2. naruszenie prawa procesowego art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli,
4. 3. naruszenie prawa procesowego art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
5. 4. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, nie poinformowanie skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami i odniesienia się do nich przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
6. 5. naruszenie prawa procesowego art. 15 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy na skutek odwołania jedynie poprzez odniesienie się do zarzutów, jedynie do zbadania pierwszej decyzji, zaskarżona decyzja ma charakter kontrolny.
7. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

1. VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Inspektora z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na podstawie art.24 ust.10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, było rozpatrzenie zarzutów Skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, objętych modernizacją i ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji, uznające zarzuty Skarżącego za nieuzasadnione (co skutkowało ich odrzuceniem) jest całkowicie trafne, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
3. 2. Stan prawny, który należało uwzględnić przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, przedstawia się następująco:

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

1. 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
2. 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, informacje powyższe, jak również informacje dotyczące podmiotów ewidencji i pozostałych danych, o których mowa w ust. 2, 3 i 3a art. 20 ustawy zawiera operat ewidencyjny, składający się z bazy danych, oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Według regulacji 24a ust. 1 ustawy, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia ewidencyjnego, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;

1. 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu;
2. 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych.

Przepisy art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wszczętej zarządzeniem starosty, ustanawiają odrębną procedurę przeprowadzania tej modernizacji i wyczerpująco procedurę tę regulują bez odesłań do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero w następstwie złożenia przez osobę, której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, zarzutów do tych danych, wszczynane jest postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, w którym pełne zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów. Orzeczenie to jest pierwszą decyzją administracyjną wydawaną w szeroko rozumianym postępowaniu modernizacyjnym (art. 24a ust. 10).

Przepis § 56 ust.1 rozporządzenia ewidencyjnego nakazuje odpowiednie stosowanie przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisów rozdziału 2 tego rozporządzenia ("Zakładanie ewidencji gruntów i budynków" §§ 19 - 43), z wyłączeniem przepisów § 34, 40, 41, 42 i 43.

Ze w/w odesłania wynika, że przy wykonywaniu modernizacji znajdują zastosowanie również przepisy § 36 - 39 rozporządzenia, określające, po pierwsze, dokumenty, w oparciu o które w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się przebieg granic ewidencyjnych, a na wypadek braku lub niewiarygodności tej dokumentacji – inne sposoby wykazania tego przebiegu (geodezyjne pomiary terenowe lub geodezyjne pomiary fotogrametryczne, poprzedzone ustaleniem przebiegu tych granic).

Na w/w zasadzie wykazanie w ramach modernizacji ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych dopuszczalne jest na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków (§ 36 pkt 6 rozporządzenia).

1. 3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:

Zarzuty Skarżącego sprowadzają się do twierdzeń, iż w wyniku przeprowadzania modernizacji ewidencji doszło do ujawnienia w niej wadliwie oznaczonych granic działki nr [...], należącej do Skarżącego, z działką nr [...] co doprowadziło do niezasadnego zmniejszenia powierzchni działki nr [...] wzdłuż całej w/w granicy, o pas gruntu o szerokości 3 metry. Przebieg kontestowanej przez Skarżącego granicy pomiędzy w/w działkami został natomiast ustalony przez organy, zgodnie z upoważnieniem zawartym w § 36 pkt 6 rozporządzenia ewidencyjnego, w oparciu o dokumentację z operatu założenia ewidencji, wykonaną w 1966 r. z uwzględnieniem dokumentacji geodezyjnej wykonanej w 1974 r. dla uregulowania własności gospodarstw rolnych (nr [...]).

Formułując zatem swoje twierdzenia co do przebiegu granicy przedmiotowych działek ewidencyjnych, Skarżący winien był powołać się - stosownie do regulacji wynikającej z § 36 rozporządzenia - na taką dokumentację geodezyjną, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną w postępowaniach, względnie w celach wymienionych w tym przepisie, której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...], aniżeli wykazany na aktualnej mapie ewidencyjnej. Niedopełnienie przez Skarżącego w/w wymogu, podobnie jak i niestwierdzenie przez organy z urzędu istnienia takiej dokumentacji musiało skutkować odrzuceniem zarzutu.

Oczekiwanie Skarżącego, że w ramach postępowania modernizacyjnego dojdzie do rozstrzygnięcia sporu o granice jest nieuzasadnione, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.

Przyjąć zatem należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów normujących modernizację ewidencji gruntów i budynków, dlatego nie można mówić o niezgodności z prawem wydanych decyzji.

Jednocześnie, w przeciwieństwie do Skarżącego Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przywołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. 7, 8, 9, 10, 15, 77 § 1, 107 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.