Uzasadnienie
[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. (dalej też: "organ odwoławczy", "Kolegium"), w której utrzymano w mocy decyzję Zarządu [...] (dalej też: "organ pierwszej instancji") z [...] września 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla nośnika reklamowego zlokalizowanego na działce ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Skarżąca wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego o wymiarach ekranu 6x3 na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] w granicach oznaczonych linią ciągłą i literami ABCD.
Decyzją z [...] października 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na części działki nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, które wniosła skarżąca, organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z [...] września 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji wyżej opisanego istniejącego nośnika reklamowego. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. Kolegium decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm.), podał że w sprawie najistotniejszym zagadnieniem był zakres wniosku, a więc terenu jaki został wskazany jako planowane miejsce inwestycji. Za teren inwestycji uznano jedynie części działki nr [...]- część zajętą pod urządzenie reklamowe. Ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana).
Nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej przez inwestora. W swej poprzedniej decyzji Kolegium wskazało na konieczność dokonania korekty wniosku przez inwestora, jako że brak takiego działania powodować będzie brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. Pismem z 7 marca 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do skorygowania wniosku w zakresie określenia terenu inwestycji. Skarżąca nie dokonała zmiany wniosku. Skoro wnioskodawca nie zmienił zakresu wniosku odnośnie terenu inwestycji, to niemożliwe stało się ustalenie warunków zabudowy dla tak określonego terenu. Obszar wskazany we wniosku nie pozwala na dokonanie weryfikacji planowanej inwestycji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie da się wykreślić obszaru analizowanego. Skoro obszar analizowany ma być wyznaczany w stosunku do szerokości działki, to nie można tej czynności ograniczyć do szerokości terenu inwestycji wskazanego we wniosku.
Organ nie może zastępować strony i za nią oznaczać terenu inwestycji. Strona musi określić na jakim terenie jaki obiekt ma zamiar realizować. Analiza nie mogła dotyczyć terenu inwestycji wskazanego przez wnioskodawcę, gdyż byłaby zawężona w stosunku do wymaganego minimum trzykrotność szerokość działki, a więc nie mogło dojść do weryfikacji spełnienia ustawowych wymogów do terenu działki jako całości. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie, albowiem merytoryczna ocena przedmiotowej inwestycji nie była możliwa z uwagi na błędnie określny teren inwestycji, co uniemożliwiało wyznaczenie obszaru i dokonanie w nim analizy.
[...] sp. z o.o. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Zarządu [...] z [...] września 2019 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewyjaśnienie istoty sprawy, której przedmiotem był wniosek spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia czy inwestycja spełnia przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, jakie zostały określone w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, tymczasem postępowanie dowodowe w tym przedmiocie nie zostało przeprowadzone; przez błędne przyjęcie przez organy, że to inwestor winien skorygować wniosek o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy podstawę do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r.;
2) przepisu prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy zobowiązane były do ustalenia obszaru analizy zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] stycznia 2019 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę.
W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2020 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu [...] z [...] września 2019r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Istotą sporu w sprawie okazała się treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a konsekwencją niezweryfikowana treści wniosku przez skarżącą – stała się odmowa ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podkreślono, że najistotniejszym zagadnieniem "była sprawa zakresu wniosku, a więc terenu jaki został wskazany jako planowane miejsce inwestycji". Organ wskazał, że za teren inwestycji uznano jedynie część działki nr [...] – część zajętą pod urządzenie reklamowe, natomiast terenem inwestycji może być zasadniczo teren całej działki, a nie jej część. Według organu - ustalenie warunków zabudowy odnosi się co do zasady do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.
Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej przez inwestora. Organ nie może zastępować strony i za nią oznaczać terenu inwestycji. Strona musi określić na jakim terenie jaki obiekt ma zamiar realizować. Tymczasem skarżąca nie dokonała zmiany wniosku w kierunku żądanym przez organ. W myśl art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora; wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, [...].
Skarżąca wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego o wymiarach ekranu 6x3 na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] w granicach oznaczonych linią ciągłą i literami ABCD. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy miała być legalizacja danej inwestycji, czyli inwestycja już istniejąca, to trudno było wymagać od skarżącej innego zakreślenia granic lokalizacji inwestycji. Sytuacji faktycznej zaistniałej w niniejszej sprawie nie można bowiem utożsamiać, jak czyni to organ, z wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Terenem objętym wnioskiem była działka nr [...] w granicach zakreślonych ze względu na istniejące usytuowanie nośnika reklamowego. I w tym konkretnym przypadku decyzja o warunkach zabudowy akurat ustalałaby warunki dla konkretnie położonej inwestycji. Co czyniło jako dopuszczalne, prawidłowe i wystarczające określenie działki nr [...] jako terenu objętego wnioskiem w granicach oznaczonych liniami ciągłymi i literami ABCD, bo inne ich określenie w istocie było dowolne z uwagi na istnienie inwestycji, jej usytuowanie na danej części działki objętej wnioskiem.
Przy takiej treści wniosku, było też możliwe ustalenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako: "rozporządzenie"] - obszar analizowany - to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Granice obszaru analizowanego – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zatem wyznacznikiem granic terenu analizowanego nie jest teren inwestycji (granice terenu inwestycji wskazane przez stronę), tylko front działki objętej wnioskiem. Obowiązkiem organu w sprawie winno być zatem ustalenie frontu działki objętej wnioskiem, czyli w przypadku sprawy części działki nr [...], która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd (czy wejście na działkę). W dalszej kolejności ustalenie jego szerokości i wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość ustalonego frontu działki nr [...], nie mniejszej niż 50 metrów, a nie szerokości terenu inwestycji oznaczonego literami AD.
Innymi słowy, warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego winno być zatem ustalenie, gdzie znajduje się front działki objętej wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy oraz jakiej jest szerokości i na tak ustalonej podstawie wyznaczenie wokół obszaru analizowanego. Zaakceptowanie rozwiązania, że szerokość frontu działki stanowiącego podstawę do ustalenia obszaru analizowanego to szerokość terenu inwestycji, w niektórych przypadkach (w zależności od wielkości inwestycji) prowadziłoby do ograniczenia terenu analizowanego jedynie do działki, na której ma być realizowana inwestycja. Sposób zagospodarowania działek sąsiednich nie byłby wówczas w ogóle uwzględniany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co przeczy istocie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oczywiście jak wskazał organ - obowiązkiem organu administracji ustalającego warunki zabudowy jest dokładne określenie treści żądania strony, jeżeli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań.
Wówczas organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy - aby ten sprecyzował swoje żądanie. Niemniej w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Skarżąca we wniosku określiła treść swojego żądania. Niekompletność wniosku została zniwelowana późniejszym jego uzupełnieniem (pismo z 19 marca 2018 r.). Powyższe także oznacza, że nie można podzielić twierdzenia organu odwoławczego jakoby treść wniosku uniemożliwiała wykreślenie obszaru analizowanego, gdyż z wniosku wyraźnie wynika, że legalizacja nośnika reklamowego ma dotyczyć nośnika na działce nr [...].
Powyższe dowodzi, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., a przez organ drugiej instancji także art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy jeszcze zauważyć, że chociaż z akt postępowania administracyjnego wynika, że w postępowaniu naprawczym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] została wydana decyzja nr [...] z [...] marca 2018 r. nakazująca skarżącej rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na działce o numerze ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], z racji tego, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów wymaganych postanowieniem z [...] listopada 2017 r. (m. in. decyzji ustalającej warunki zabudowy), tym samym nie spełniła obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, to w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydano postanowienie nr [...] z [...] maja 2018 r. zawieszające wspomniane postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego załatwienia sprawy obecnie kontrolowanej przez Sąd, a uznanej przez wojewódzki organ nadzoru za zagadnienie wstępne.
Oznacza to, jeszcze w dalszym ciągu możliwość rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do dokonanej oceny prawnej i wytycznych Sądu, czego efektem będzie wydanie decyzji zgodnej z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 - orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi w wysokości 500 zł.