Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2005r. Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z przyłączami oraz budowie zjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji przy ul. [...] na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] w L. W uzasadnieniu postanowienia podano, że teren planowanej inwestycji położony jest przy drodze krajowej nr [...], w pobliżu skrzyżowania z ul. [...], którego zachodni wlot stanowi droga wojewódzka nr [...], a wschodni droga gminna.
Przedmiotowa inwestycja wymaga wykonania zjazdu publicznego zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Jak stanowi § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust.1 cyt. rozporządzenia zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, do których zalicza się obszar skrzyżowania.
W ocenie organu zajazd publiczny do planowanego obiektu budowlanego usytuowany będzie w obszarze oddziaływania skrzyżowania, bowiem początek tego obszaru wyznacza tablica przeciwdrogowskazowa (znak E-1), umieszczona w odległości kilkudziesięciu metrów przed przedmiotową nieruchomością. Na to, iż planowana inwestycja znajduje się w tymże obszarze wskazują zmiany w przekroju porzecznym drogi (poszerzenie jezdni) i organizacji ruchu (wydzielenie dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w lewo na skrzyżowaniu). Zdaniem organu, w świetle powyższych ustaleń wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do budynku handlowego mającego powstać na działkach nr [...] i [...] w L. jest niedopuszczalne ze względów bezpieczeństwa, i dlatego należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Poza tym organ podniósł, iż jego wcześniejsze pozytywne stanowisko z dnia [...] września 1998r. co do planu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia, gdyż wówczas nie obowiązywało wyżej powołane rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r., a nadto przeprowadzona w 2005 roku analiza warunków i stanu bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...] wykazała konieczność przebudowy tej drogi, w tym jej skrzyżowań. Z projektu przebudowy tej drogi wynika, że zjazd do przedmiotowego budynku będzie kolidować z mającymi nastąpić na drodze zmianami.
W skardze skarżąca T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2005r., zarzucając nienależytą wykładnię i zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 kpa.
W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wyraźnie nakazuje organowi dokonanie w trakcie postępowania wnikliwej analizy planowanej inwestycji w zakresie jej konsekwencji na zwiększenie ruchu, jak i obecnego układu drogowego i możliwości przejęcia przez niego nowych użytkowników dróg. W ocenie skarżącego organ uzgadniający, w ogóle takiej analizy nie przeprowadził, a jedynie oparł się na przesłankach, które mogą być przedmiotem przyszłego postępowania o wydanie zezwolenia na lokalizację wjazdu, a nadto błędnie ustalił okoliczności, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ wskazując, iż zasadniczym argumentem odmowy uzgodnienia, jest usytuowanie zjazdu w strefie oddziaływania skrzyżowani i początek tej strefy, jak też początek poszerzenia jezdni wyznacza znak E-1 w ogóle nie wziął pod uwagę, iż znak ten znajduje się w odległości 127 metrów od skrzyżowania, co jest niezgodne z pkt. 6.3.1.4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) nakazującym umieszczenie tego znaku w odległości 100 metrów od skrzyżowania, zaś poszerzenie jezdni następuje za znakiem informującym o dodatkowym pasie ruchu dla pojazdów skręcających w lewo, który umieszczony jest w odległości 110 metrów od skrzyżowania, a to oznacza,że wykonanie zjazdu jest możliwe, gdyż południowa część działki nr [...], z której ma nastąpić włączenie do drogi krajowej znajduje się w odległości 165 metrów od skrzyżowania, pomimo iż znak E-1 znajduje się w nieprawidłowej odległości od skrzyżowania o 27 metrów. W ocenie skarżącej Spółki, organ oparł się na ogólnikowych sformułowaniach zamiast na jednoznacznych, precyzyjnych ustaleniach co do stanu faktycznego.
Strona skarżąca podniosła, iż nietrafne jest stanowisko organu, że nie jest związany wcześniejszym uzgodnieniem z 1998 roku, z trzech powodów: po pierwsze- narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych, po drugie - rozporządzenie z 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie stanowiły podstawy wydania tego uzgodnienia, po trzecie - rozporządzenie to zostało wydane o tę samą podstawę prawną, a art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie był nowelizowany.
W konstatacji skarżący podkreślił, iż organ nie dokonał ustalenia faktycznego w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia, a takie postępowanie narusza podstawo zasady kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 8 oraz art. 7 kpa.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał nadto, iż błędne określenie miejsca umieszczenia na drodze znaku E-1 nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zasadniczym powodem odmowy uzgodnienia były względy bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W dniu 24 maja 2006r. wpłynęło pismo procesowe organu z dnia 22 maja 2006r., informujące, iż decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Wojewoda [...] ustalił warunki lokalizacji drogi krajowej nr [...] - przejście przez L. na odcinku od km [...] do km [...] załączając opis tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] września 2005 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodzić się należy ze stroną skarżąca, iż w przedmiotowej sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowej na terenie przylegającym do drogi krajowej i wymagającej wykonania zjazdu publicznego w myśl § 55 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością.
Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W rozpatrywanej sprawie organ prowadząc postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w ogólne nie podjął żadnych czynności w celu sprawdzenia, czy znaki drogowe znajdujące w obrębie skrzyżowania drogi krajowej, a które jego zdaniem wyznaczają obszar oddziaływania skrzyżowania, są usytuowane zgodnie z przepisami Załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Jeżeli, wspomniany znak E-1, jak twierdzi strona skarżąca, znajduje się w odległości 127 metrów od tego skrzyżowania, a zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia powinien się być usytuowany w odległości 100 metrów, to w tej sytuacji strefa oddziaływania skrzyżowania kończy się w miejscu, w którym znak ten powinien być umieszczony zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Również jak twierdzi skarżący, początek poszerzenia jezdni o dodatkowy pas dla pojazdów skręcających w lewo wyznacza znak E-1. Natomiast, według inwestora, zjazd publiczny dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego przewidywany jest do wykonania w odległości 165 metrów od skrzyżowania, a zatem poza obszarem jego oddziaływania.
Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści.
Nietrafny jest zarzut skargi, że organ związany jest uzgodnieniem wydanym w 1998 roku, bowiem zgodnie z art. 6 kpa - organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jego wydania.
Wskazane wyżej braki w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, stanowią, w ocenie Sądu, takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni dokładnie stan faktyczny sprawy i wówczas w oparciu o te ustalenia podejmie rozstrzygnięcie, uwzględniając przy tym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. ustalającą warunki dla lokalizacji drogi krajowej nr [...] przez L. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.