Uzasadnienie
Przedmiotem skargi - pełnomocnik "G." Sp. z o. o. - uczynił uchwałę nr [...] z dnia [...].07.2002 r. Rady Gminy N. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru L. w gminie N.. W jego przekonaniu uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 18 pkt 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Uprzednio Spółka wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w skarżonej uchwale, którego to wezwania Rada Gminy N. nie uwzględniła, podejmując w tym przedmiocie uchwałę z dnia [...].01.2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaznaczyła, że Spółka nie wskazała jaki jej interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone ustaleniami planu, co dopiero w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym stanowi podstawę wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Wyjaśniła nadto, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru L. był wyłożony do publicznego wglądu w 1998 r., a Spółka stała się w S.P. właścicielem działki o nr ew. [...] w 1999 r., a działki o nr ew. [...] w 2000 r. Poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. uchwalony w dniu [...].10.1994 r. określał, iż działka o nr ew. [...] stanowi teren usług innych i składów o symbolu B14/UI, natomiast działka o nr ew. [...] - w części teren usług innych i składów, a w części teren leśny. Przy czym Rada Gminy podkreśliła, że plan ten nie uszczegóławiał rodzaju dopuszczonych na tym terenie usług, a z uwagi na zapis art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07. 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu każdorazowo określano również warunki wynikające z przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym, jak zaznaczyła Rada, jest od 1997 r. rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...].08.1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...].
Zakazuje ono na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu lokalizowania nowych lub rozbudowy istniejących inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, z wyłączeniem realizacji niezbędnych urządzeń komunikacyjnych, infrastruktury technicznej oraz obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Rozporządzenie to dopuszcza na tym terenie zabudowę jednorodzinną w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych, usługi towarzyszące nieuciążliwe z zachowaniem co najmniej 70 % powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki, zabudowę związaną z ochroną zdrowia, oświatą, obronnością i bezpieczeństwem państwa, działalnością wyznaniową, turystyką, rekreacją, sportem i wypoczynkiem oraz z gospodarstwami rolniczymi, pod warunkiem zachowania funkcji przyrodniczych obszaru, remonty i modernizację budynków i budowli, które powstały przed wejściem w życie rozporządzenia lub w trakcie jego obowiązywania, pod warunkiem zachowania funkcji dotychczasowej lub zmiany ich przeznaczenia zgodnie z jego treścią.
Rada Gminy nadmieniła także, iż w bliskim sąsiedztwie obu przedmiotowych działek usytuowane jest ujęcie wody (dwie studnie głębinowe) oraz stacja uzdatniania wody dla gminnego systemu wodociągowego, utworzono zatem strefy ochronne ujęć wody, których usytuowanie stwarza dalsze ograniczenia dla możliwości zainwestowania tych działek.
Mając na uwadze treść rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...].08.1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...], ogólny zapis poprzedniego planu dotyczący usług dopuszczonych dotychczas na tym terenie oraz utworzenie stref ochronnych ujęć wody Rada Gminy uznała, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru L. w gminie N. uchwalonego w dniu [...].07.2002 r. odnoszące się do przedmiotowych działek stanowią w istocie powtórzenie funkcji dotychczasowych, uzupełnionych o uwarunkowania wynikające z przepisów szczególnych, w tym rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...].08.1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Ustalenia Planu z 2002 r. dla działki o nr ew. [...] przewidują, iż stanowi w części teren usług na działkach z zielenią (UZ/4), w części zaś przeznaczona jest pod poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej.
Natomiast działka o nr ew. [...] w większości stanowi teren usług na działkach z zielenią, w części przeznaczona jest pod poszerzenie istniejących dróg, a w niewielkiej części stanowi teren leśny. Plan ten dla obszaru oznaczonego symbolem UZ/4 ustala rozwój funkcji usługowych z zakresu sportu, rekreacji, turystyki, wypoczynku, rozrywki i gastronomii, a wyklucza lokalizowanie innych funkcji usługowych oraz obiektów i urządzeń uciążliwych. Przy czym dla tego obszaru plan dopuszcza zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania oraz istniejącej zabudowy trwałej.
Mając na uwadze te ustalenia nowego planu Rada Gminy wyraziła przekonanie, że nie doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia terenu w wyniku uchwalenia nowego planu, a tym samym nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7.07. 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie powstał obowiązek pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, bowiem ich interes prawny nie mógł być naruszony ustaleniami planu.
Stanowisko Rady Gminy pełnomocnik skarżącej otrzymał w dniu 4.02.2005 r., a w dniu 3.03.2005 r. skierował skargę do Sądu Administracyjnego. W jej uzasadnieniu zaznaczył, że doszło do drastycznej zmiany w nowym planie przeznaczenia należących do Spółki działek, co skutkuje niemożnością rozwoju działalności gospodarczej na posiadanych działkach. Z tego względu uważa, że niezachowano obligatoryjnych wymogów zawiadomienia o planowanych zmianach tych właścicieli, których interes prawny one naruszyły (a więc poprzedników prawnych skarżącej, jak i jej samej), co w wypadku skarżącej wyklucza jej dalszy rozwój na posiadanych terenach.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie oraz ponownie podniósł, iż strona skarżąca nie wskazała jaki jej interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone ustaleniami planu, nadto podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy nieuwzględniającej wniosku skarżącej o usunięcie naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie może zostać uwzględniona.
Istota unormowania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym sprowadza się do przyznania każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, możliwości zaskarżenia uchwały do Sądu Administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia.
Przepis ten zatem jednoznacznie wymaga, aby skarżący wskazał do jakiego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia doszło w wyniku uchwalenia, w tym wypadku kwestionowanego aktu prawa miejscowego. Należy przy tym podkreślić, że niewątpliwie musi to być interes prawny, a nie faktyczny strony skarżącej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3.09.2003 r., sygn. akt OSK 476/04, opubl. ONSAiWSA 2005/1/2).
W przekonaniu Sądu pełnomocnik "G." Sp. z o. o. nie wskazał - jak słusznie podkreśliła Rada Gminy podejmująca uchwałę o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej o usunięcie naruszenia prawa - owego naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez podjęcie uchwały nr [...] z dnia [...].07.2002 r. Rady Gminy N. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru L. w gminie N.. Sam zarzut niezawiadomienia jej poprzednika prawnego o terminie wyłożenia projektu planu w 1998 r. - co zdaniem Spółki było konieczne, bowiem jego interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu - nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym kwestionowanej uchwały zatwierdzającej plan. Interes prawny powinien bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego, w dodatku dotyczyć podmiotu kwestionującego uchwałę, a Spółka jak wynika z akt sprawy nabyła przedmiotowe nieruchomości w 1999 r. oraz w 2000 r., na co wskazują akty notarialne dokumentujące zakup tych działek przez Spółkę.
W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można dopatrzeć się owego naruszenia interesu prawnego Spółki. Wywody skarżącej zmierzają raczej do wykazania, że został naruszony jej interes faktyczny, skoro uznaje rozwiązania przyjęte w nowym planie, dotyczące aktualnego przeznaczenia jej nieruchomości za mniej korzystne. Te okoliczności mogły być skutecznie podniesione w zarzutach zgłoszonych do planu przez jej poprzednika prawnego, z której to możliwości jednak nie skorzystał. Argumenty te nie mogą jednak stanowić podstawy do skutecznego zakwestionowania przedmiotowej uchwały zatwierdzającej plan. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że uchwała zatwierdzająca plan z 2002 r. dla tego obszaru oznaczonego symbolem UZ/4 mimo odmiennych od poprzednich ustaleń dopuściła zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości oraz istniejącej zabudowy trwałej na tym terenie, a Spółka nie wskazała w skardze na czym miałby polegać rozwój firmy i w czym w istocie upatruje naruszenia jej interesu prawnego i uprawnień poprzez zatwierdzenie tego planu zagospodarowania przestrzennego (jej pełnomocnik nie był obecny na rozprawie przed Sądem Administracyjnym, nie sprecyzował też tej kwestii w ewentualnym dodatkowym piśmie procesowym).
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby Rada Gminy N. podejmując uchwałę zatwierdzającą kwestionowany plan istotnie naruszyła prawo, a dopiero takie naruszenie mogłoby spowodować, w myśl art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczenie przez Sąd jej wadliwości. Nadto naruszenie to musi już obecnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, czego nie wykazano.
Sąd z urzędu stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta na właściwej podstawie prawnej, tj. na podstawie przepisów upoważniających zawartych w ustawie z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem przewidzianej tam procedury. W materiałach sprawy znajdują się dowody na wymagane przez prawo wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu oraz uzgodnienia go z zainteresowanymi organami administracji państwowej.
Skoro zatem skarżący takiego naruszenia norm prawa obowiązującego przy podejmowaniu uchwały zatwierdzającej ów plan nie wskazał, a Sąd działając z urzędu jej się nie dopatrzył, to uchwała ta nie może być skutecznie kwestionowana.
Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samowolnie kształtować - uwzględniając rzecz jasna przepisy szczególne tyczące tego terenu, jak i przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...].08.1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego - sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.