Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej we wsi [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] – [...]- utrzymał ww decyzję w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, na rzecz Gminy [...] ww nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż nieruchomość położona jest w obszarze niezbędnym do realizacji celu publicznego, jakim jest budowa parkingu publicznego. Nieruchomość jest niezagospodarowana, stanowi nieużytek, znajdują się na niej zadrzewienia drzewostanem sosny zwyczajnej. Zgodnie z dołączonym do wniosku wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wschodniej części wsi [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].10.2006 r. Nr [...], poz. [...], w/wym. działka przeznaczona jest pod projektowany parking publiczny, oznaczony na rysunku planu symbolem K.S.
Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] [...] wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 2016 r., Dz. Ko. [...] wynika, iż powyższa nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, ani zbioru dokumentów. Brak jest również innych dokumentów stwierdzających prawo własności nieruchomości, zatem w myśl art. 1 13 ust. 6 u.g.n., stan prawny tej nieruchomości jest nieuregulowany.
W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, Starosta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ww nieruchomości. Wskazał, iż katalog celów publicznych został zawarty w art. 6 ugn i wyliczenie w tym artykule jest wyczerpujące, zaś określone w art. 6 pkt 10 ugn inne cele publiczne muszą być wprost określone przez przepisy innych ustaw. Zdaniem Starosty [...] także przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w którym określono zadania własne gminy, nie wskazuje parkingu publicznego jako celu publicznego. Cel publiczny nie jest pojęciem dowolnym i przy jego interpretacji nie wolno odwoływać się tylko do jego potocznego lub ogólnego znaczenia. Powyższe wynika również z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 4). Starosta [...] stwierdził także, że parking publiczny nie wyczerpuje również znamion celu publicznego wynikającego z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym jak i też przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (art. 6 pkt 1 ugn).
We wniosku o wywłaszczenie nie powołano natomiast konkretnego przepisu, stanowiącego podstawę zaliczenia parkingu publicznego do inwestycji celu publicznego. Starosta [...], analizując zatem przedłożony wniosek w kontekście powołanej regulacji prawnej uznał, że realizacja parkingu publicznego na ww nieruchomości nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przedstawionych wyżej przepisów, co z kolei implikuje, iż nie może zostać wywłaszczona w trybie przepisów rozdziału 4 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.
Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy [...], w wyniku rozpoznania którego Wojewoda stwierdził zasadność ww decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy uznał, że inwestycja polegająca na budowie parkingu publicznego nie może być uznana za inwestycję celu publicznego w myśl w/pow. 6 u.g.n. Rownież, nie stanowi obiektu wskazanego w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, parking publiczny nie jest elementem drogi publicznej. Nie można go też uznać za obiekt lub urządzenie transportu publicznego. Podobnie, powołana przez Skarżącego treść art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi, zdaniem Wojewody, podstawy uznania planowanej inwestycji za cel publiczny.
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tut. Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...], żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wnosząc także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wskazał na naruszenie przepisów:
- - art. 6 pkt 1 i 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn") w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż budowa ogólnodostępnego i bezpłatnego parkingu publicznego nie stanowi celu publicznego;
- - art. 6 pkt 1 i 10 ugn w zw. z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."), art. 9 ust. 4 u.s.g. i art. 7 ust. 1 u.s.g., poprzez ich niezastosowanie.
W skardze wskazał na przeznaczenie przedmiotowa działki w ww miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wschodniej części wsi [...] pod parking publiczny zaliczony do przestrzeni publicznych, jak również pod drogi publiczne. IW ocenie Wójta, inwestycja, wbrew stanowisku organu I i II instancji, polegająca na budowie parkingu jest inwestycją celu publicznego, wymienioną w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg (publicznych), obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku jako wadliwa podlegała uchyleniu.
Stosownie do postanowień art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 4, traktujące o wywłaszczaniu nieruchomości, stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. Ib, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z powyższego wynika, iż wywłaszczenie nieruchomości uwarunkowane jest koniecznością realizacji na konkretnej działce celu publicznego.
Katalog celów publicznych został zawarty w art. 6 u.g.n. Oznacza to, jak słusznie zauważyły organy, iż nie wszystkie zadania publiczne mogą być osiągane za pomocą instytucji prawnych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w szczególności poprzez instrument stanowiący najgłębszą ingerencję w prawo rzeczowe, jakim jest wywłaszczenie. Jednakże, wbrew stanowisku organów, budowa parkingu publicznego stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 ww ustawy, zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy: jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Choć realizacja parkingu publicznego nie jest expressis verbis wyrażona w powyższym katalogu to jednak należy ją rozumieć przez pryzmat dróg publicznych.
W tym kontekście należy mieć także na uwadze przepis art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zatem z wolą ustawodawcy każda budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych dróg publicznych, a w szczególności, jak w ocenie Skarżącego, także ogólnodostępnych parkingów, musi być kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego,. Zdaniem Sądu bowiem, inwestycje polegające na budowie parkingów w sposób oczywisty służą ogółowi społeczeństwa. Parkingi publiczne nie mają charakteru parkingów komercyjnych i są dostępne nieodpłatnie, wpływając zarazem na bezpieczeństwo osób korzystających z dróg publicznych.
Jednocześnie, co istotne w sprawie niniejszej, przedmiotowa nieruchomość objęta jest ww planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] wschodniej części wsi [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2006 roku Nr [...] poz. [...], który w § 31 "Ustalenia szczegółowe dla ulic, skrzyżowań i parkingu publicznego oraz wydzielonych parkingów dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" w ust. 12 przewidział ją pod parking publiczny, oznaczony KS, zaliczony do przestrzeni publicznej.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę należało stwierdzić, iż nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Stąd też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.