Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m. W. po rozpatrzeniu wniosku D.R. i J.R., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole i żłobek na terenie działki ew. r [...] i [...] -cz. (dojazd) z obrębu [...] przy ul. [...] w m. W. - Dzielnica [...].
Odpis decyzji został wysłany na adres pełnomocnika D. i J.R. – M.K. Przesyłka zawierająca orzeczenie została awizowana w dniu 22 października 2013 r. i powtórnie awizowana w dniu 30 października 2015 r, zwrotu dokonano w dniu 6 listopada 2013 r.
W dniu 9 grudnia 2013 r. od powyższej decyzji odwołanie złożyła D.R. (dalej również jako "skarżąca"), kwestionując odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Do odwołania dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 6 grudnia 2013 r., z którego wynika, że od 18 listopada 2013 r. do 5 grudnia 2013 r. skarżąca byłą leczona z powodu powikłanego zapalenia płuc, gorączkowała, przyjmowała leki, zalecono leżenie.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawiło odwołanie bez rozpoznania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącej – M.K. w dniu 6 listopada 2013 r. a założenie odwołania - w nastąpiło w dniu 9 grudnia 2013 r Zatem w niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a.
Ponadto organ stwierdził, że skarżąca nie złożyła w trybie art. 58 K.p.a. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W tej sytuacji SKO stwierdziło, że uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, gdyż decyzja organu pierwszej instancji stała się już ostateczna i nie może toczyć się postępowanie odwoławcze. Następstwem tego jest pozostawienie odwołania bez jego merytorycznego rozpatrzenia.
D.R. wniosła skargę na powyższe postanowienie SKO.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że przyczyną niedochowania czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania była choroba. Skarżąca stwierdziła, ze składając pismo w Urzędzie Gminy [...] została poinformowana, że zwolnienie lekarskie "automatycznie przywraca termin" do rozpatrzenia odwołania. Skarżąca podkreśliła, że pismo sporządziła samodzielnie, bez wsparcia prawnego i nie miała wiedzy, że należy złożyć dodatkowy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, SKO podniosło, że wniosek o przywrócenie terminu powinien być wyraźny i złożony wraz z odwołaniem. Zdaniem organu, strona składając odwołanie, będąc świadoma przekroczenia terminu, powinna była zawrzeć w jego treści choćby jedno zdanie wskazujące, że zależy jej na przywróceniu terminu do złożenia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2104 r., 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzeniu - na podstawie art. 134 K.pa. - uchybienia terminu do wniesienia odwołania i pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu odwoławczym, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie.
W tym miejscu wskazać należy, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 Kpa), w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 Kpa).
Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 Kpa).
Stwierdzenie uchybienia terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego, bowiem w razie jej zaistnienia organ nie ma innej możliwości jak wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, na podstawie art. 134 K.p.a. Podkreślić jednak należy, że przeszkodą prawną do wydania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. jest wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane przez art. 58 K.p.a.
Należy także mieć na uwadze, że strony często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, organ administracji publicznej, do którego zwraca się strona, winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. K.p.a., zawsze interpretować je tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej praw w postępowaniu. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, powinien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, ale w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, w celu jednoznacznego ustalenia woli strony, powinien zwrócić się do niej o sprecyzowanie żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji tych wniosków. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 K.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie skarżąca niewątpliwie uchybiła czternastodniowemu terminowi do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że organ prawidłowo skierował decyzję do pełnomocnika D. i J.R. – M.K. Przesyłka zawierająca orzeczenie została awizowana w dniu 22 października 2013 r. i powtórnie awizowana w dniu 30 października 2015 r. Zwrotu dokonano w dniu 6 listopada 2013 r. Mając na uwadze treść art. 44 § 4 K.p.a. oraz art. 57 § 1 K.p.a., decyzję należy uznać za doręczoną w dniu 5 listopada 2013 r., a nie jak błędnie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu w dniu 6 listopada 2013 r. Zatem termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 19 listopada 2013 r. Natomiast skarżąca odwołanie wniosła w dniu 9 grudnia 2013 r. (data prezentaty na odwołaniu), a zatem z przekroczeniem terminu przewidzianego do dokonania tej czynności.
Należy stwierdzić, że rzeczywiście w treści odwołania skarżąca nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie można jednak ignorować faktu, że do tego odwołania skarżąca załączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 6 grudnia 2013 r. stwierdzające, że w dniach od 18 listopada 2013 r. do 5 grudnia 2013 r. była leczona z powodu choroby. Należy zwrócić uwagę, że okres choroby o jakim mowa w zaświadczeniu obejmował również okres, w którym upływał okres do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu powyższe powinno skłonić organ do zwrócenia się do strony o wyjaśnienie, w jakim celu skarżąca załączyła do odwołania przedmiotowe zaświadczenie lekarskie. Tymczasem organ zignorował tę kwestię i bez jej wyjaśnienia, wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W ocenie Sądu, w takiej sytuacji, konieczne jest uzyskanie od strony wyjaśnień, jakie jest procesowe znaczenie dokonanej czynności, tzn. w jakim celu dołączyła do odwołania zaświadczenie lekarskie. Jednocześnie z uwagi na obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a., organ powinien poinformować odwołującą się, na wypadek gdyby zamierzała ona w ten sposób uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, o wymogach formalnych wniosku o przywrócenie terminu. Zatem wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, zanim organ wyjaśnił kwestię złożonego zaświadczenia lekarskiego wraz z odwołaniem, było przedwczesne.
W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, niepoinformowanie skarżącej o skutkach odwołania złożonego bez wniosku o przywrócenie terminu, stanowiło o zaniedbaniu przez organ obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a.
Dodatkowo należy wskazać, że organ wadliwie orzekł o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, bowiem żaden z przepisów procesowych nie daje podstaw do orzekania w drodze postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania w związku z wniesieniem go po terminie, pomimo że wówczas faktycznie zarzuty odwołania nie zostają poddane merytorycznej ocenie organu odwoławczego. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, organ zobowiązany jest, na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienia na jaką okoliczność i w jakim celu załączyła ona do odwołania zaświadczenie lekarskie pouczając ją jednocześnie o treści art. 58 K.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.