Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...] stwierdzającą, na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 K.p.a., nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej "RDOŚ w [...]" "kwestionowana decyzja", z [...] października 2014 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa konwerterów powietrznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie G., woj. [...]".
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2016 r. GDOS stwierdził nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2014r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa konwerterów powietrznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie G., woj. [...]". Powodem było stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucono, iż roboty budowlane związane z realizacją przedsięwzięcia będą wykonywane na terenie zamkniętym tj. w granicy z działką o nr ew. [...], obręb [...], co stanowi wypełnienie dyspozycji art. 75 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. 2013, poz. 1235 ze zm.), dalej "ustawa ocenowa".
Organ ponownie analizując sprawę nie znalazł podstaw do zmiany swej wcześniejszej decyzji. Stwierdził, że działka o nr ew. [...] w granicach w których planowana jest inwestycja nie stanowiła w dniu wydania decyzji tj. [...] października 2014 r. terenu zamkniętego. Status ten straciła w związku z wejściem w życie decyzji nr [...] Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (D.Urz. MTBiGM, poz. [...]), tj. w dniu 11 kwietnia 2012 r..
W związku z tym nie można było wywieść właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska wynikającej z art. 75 ust. 6 ustawy ocenowej do wydania decyzji środowiskowej. Podnoszona przez skarżącego okoliczność związana z realizacją inwestycji w granicy działki o nr ew.[...] nie ma, zdaniem organu, miejsca. Z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków wynika, że sieć kablowa prowadzona będzie w obrębie działek sąsiednich tj. działek o nr ew. [...] i [...] a zatem w sąsiedztwie działki o nr ew. [...] nie zaś w jej granicy. Nie zachodzi zatem sytuacja w której sieć infrastruktury towarzyszącej była planowana w granicy działki mającej status terenu zamkniętego. Potwierdza to treść raportu oraz analiza załączników graficznych. Żadna z działek wymienionych jako miejsce realizacji przedsięwzięcia nie stanowiła w dniu wydania decyzji terenu zamkniętego na mocy obowiązującej wówczas decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MTiR 2014, poz.[...]). Nie stanowiły także tego terenu na moc jakichkolwiek decyzji administracyjnych.
Organ zgodził się z odwołującym, że sam fakt prowadzenia prac budowalnych na terenie nieruchomości posiadającej status terenu zamkniętego stanowi podstawę do uznania właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Twierdzenie takie nie może natomiast opierać się na domniemaniu lecz powinno wynikać z wniosku o wydanie decyzji lub załączonych do niego materiałów. Powyższy warunek nie został spełniony. Składane w toku postępowania wyjaśnienia sugerujące, że tak będzie nie mogą stanowić podstawy do orzekania o właściwości RDOŚ w [...] gdyż organ jest związany przede wszystkim materiałem dowodowym a nie twierdzeniami strony i to złożonymi na etapie postępowania nieważnościowego. W związku z tym decyzja dotknięta jest wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka A. S.A. z siedzibą w G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 75 ust. 6 ustawy ocenowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że infrastruktura towarzysząca (podziemna sieć kablowa średniego napięcia i linia światłowodowa) będzie zlokalizowana w sąsiedztwie działki [...] nie zaś w jej granicy. Proponowany przebieg linii odzwierciedla przedstawiona przez inwestora w toku zwyczajnego rozpoznawania sprawy mapa ([...], arkusz nr 5).
- - art. 7, 77 § 1 o 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę przez GDOŚ mapy z zaznaczonym wstępnie w sposób przybliżony, przewidywanego przebiegu podziemnej sieci kablowej średniego napięcia, wskazanej wyżej mapy, która doprowadziła organ do uznania, że infrastruktura towarzysząc będzie zlokalizowana w sąsiedztwie działki o nr ew. [...] a nie jej granicy.
Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację wskazując, że mapa została złożona w toku postępowania zwyczajnego. Zaznaczony został na niej wstępny, przybliżony przebieg podziemnej sieci kablowej średniego napięcia w granicy działki o nr ew. [...]. Czyni to niezasadnym twierdzenia organu o tym, iż sieć ta nie będzie przebiegała w granicy tej działki.
Po drugie, realizacja prac budowalnych wymaga korzystania z nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza gdy chodzi o realizację inwestycji sieciowej w granicy nieruchomości. Organ zgodził się ze skarżącym, że sam fakt prowadzenia prac budowlanych na terenie nieruchomości posiadającej status terenu zamkniętego stanowi podstawę do uznania właściwości RDOŚ do wydania decyzji środowiskowej. W przypadku budowy podziemnej sieci kablowej wejście na nieruchomości sąsiednie podejmowane jest w celu dokonania wykopów koniecznych do ułożenia kabla. Stosownie do § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (D.U. Nr 219, poz. 1864), głębokość ułożenia kabla w ziemi powinna być nie mniejsza niż 0,7 m. Powoduje to, że w przedmiotowej sprawie zostanie użyty specjalistyczny sprzęt budowalny do wykonywania głębokich wykopów, który będzie używany po obu stronach terenów inwestycyjnych, w tam także na terenie działki [...]. Tym samym przedsięwzięcie będzie realizowane m.in. na terenie zamkniętym.
Decyzja środowiskowa wydawana jest na etapie poprzedzającym realizację inwestycji i ma na celu zminimalizowanie negatywnych następstw przedsięwzięcia dla środowiska. Nie przesądza o ostatecznej lokalizacji przedsięwzięcia, która ma dopiero miejsce na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. W związku z tym prawidłowo należało przyjąć, zgodnie z arkuszem 5 mapy, że przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie zamkniętym, biorąc pod uwagę przewidywaną lokalizację planowanego przedsięwzięcia w granicy działki mającej charakter terenu zamkniętego.
Przy ocenie przesłanki właściwości organu należy także wziąć pod uwagę skutki dla strony jakie niesie decyzja nieważnościowa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji środowiskowej może skutkować złożeniem przez skarżącego nowego wniosku, który może być tożsamy z poprzednim za wyjątkiem modyfikacji przebiegu linii na terenie zamkniętym dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości co do właściwości organu. RDOŚ wydałby podobną jak obecnie oceniana, decyzję środowiskową. Prowadzenie nowego postępowania w którym wydanoby taką samą decyzję jest sprzeczne z art. 7 i 8 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę jako organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana w warunkach uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, szczegółowo wymienionych w art. 156 K.p.a. Jednym z nich jest wydanie decyzji przez organ niewłaściwy. (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).
Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zgodna z prawem a argumenty podniesione przez organ, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej zasługują na aprobatę sądu. Organ w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanką do stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy ocenowej, organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej jest regionalny dyrektor ochrony środowiska w przypadku przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych. Z pkt 6 tego przepisu wynika, że gdy przedsięwzięcie jest realizowane w części na terenie zamkniętym także RDOŚ jest właściwy do wydania decyzji środowiskowej.
W świetle pkt 58 decyzji nr [...] MTBiGM z [...] kwietnia 2012 r. zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (D.Urz. NTBiGM 2012, poz. [...]) z ewidencji terenów zamkniętych została wyeliminowana działka nr [...] o pow. 1, 1716 ha, położona w obrębie [...]. W związku z tym organ prawidłowo uznał, że w dacie wydania przez RDOŚ decyzji środowiskowej ([...] października 2014 r.) teren ten działki nie stanowił już terenu zamkniętego i z tego powodu brak było podstaw do uznania właściwości RDOŚ.
Celem ustawodawcy który wskazał właściwość RDOS w odniesieniu do terenów zamkniętych było zapewnienie powierzenia rozstrzygnięć w tym zakresie organowi wyspecjalizowanemu, co jest związane z charakterem terenów zamkniętych. Stosownie do art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. D.U.2010, Nr 193, poz. 1287) przez tereny zamknięte należy rozumieć tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 20 września 2013 r., sygn. akt II OW 99/13 (Cbosa), ten specjalny charakter terenów zamkniętych "uzasadnia rozciągnięcie właściwości regionalnych dyrektorów ochrony środowiska na sprawy które realizowane są nie tylko w całości, ale również w części na terenach zamkniętych - art. 75 ust. 6 ustawy środowiskowej".
Skarżący w skardze nie zaprzecza, że inwestycja nie będzie prowadzona "na" terenie zamkniętym tj. działce o nr ew. [...]. Twierdzi natomiast, że będzie prowadzona w granicy innej działki o nr ew. [...].
Ani y wniosku o wydanie decyzji środowiskowej ani raportu oddziaływania sporządzonego na potrzeby procedury środowiskowej nie wynika aby działka [...] była działką inwestycyjną lub aby istniało jakiekolwiek oddziaływanie planowanej inwestycji na tę działkę lub aby zachodziła konieczność korzystania z niej w toku realizacji inwestacji. Na mapie wskazywanej przez skarżącą (arkusz nr 5, skala 1:2000) widać, że projektowana linia kablowa SN planowana jest w obrębie działek [...] a nie w granicy działki [...]. Poza tym także z innych materiałów dowodowych będących podstawą orzekania w postępowaniu zwyczajnym nie wynika aby działka ta była w jakikolwiek sposób wykorzystywana dla prac budowanych. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi w zakresie twierdzenia o konieczności wykorzystania tej działki w toku realizacji planowanej inwestycji oraz przebiegu trasy w granicy z tą działką.
W związku z tym, zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że planowane przedsięwzięcie nie będzie realizowane na tej działce ani w jej granicy, uznając że brak jest w aktach postępowania głównego dowodu na te okoliczności. Twierdzenia strony skarżącej, że w trakcie realizacji inwestycji będzie konieczność wykorzystania działki [...] dla wjazdu ciężkiego sprzętu i wysypania ziemi z wykopów pozostają w sferze domniemań a nie dowodów. Pojęciem "realizacji przedsięwzięć na terenach zamkniętych" należy rozumieć zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy ocenowej zgodnie z którą pod pojęciem "przedsięwzięcie" - rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu". Ustawodawca wąsko rozumie to pojęcie i ogranicza je do terenów które w wyniku posadowienia na nich inwestycji ulegną przekształceniu lub nastąpi zmiana sposobu wykorzystania tego terenu.
Nawet zatem gdyby uznać, że w trakcie realizacji zamierzonego przedsięwzięcia dojdzie do konieczności wejścia na grunt sąsiedni – jak sugeruje skarżący, to i tak tego rodzaju działanie nie może być potraktowane jako przesłanka do uznania że przedsięwzięcie będzie realizowane na terenach zamkniętych.
W związku z tym organ nie dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.
Podnoszone przez skarżącego argumenty natury celowościowej (skarga in fine) w świetle art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada orzekania przez organ właściwy. O randze tej zasady świadczy wyrażony w tym przepisie nakaz stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Konieczność złożenia nowego wniosku, długotrwałość nowego postępowania nie ma w tym wypadku znaczenia. Wyrażone w art. 6 K.p.a. zasada legalności działania organu w powiązaniu z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 15 K.p.a. wymagają aby w obrocie prawnym pozostawały tylko decyzje wydane na podstawie właściwych przepisów prawa i zgodnie z ogólnymi zasadami praworządności.
Nie do zaakceptowania jest w świetle tych kryteriów pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady orzekania przez właściwy organ.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.