Uzasadnienie
IV SA/ Wa 848/06
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania A. Z. oraz M.G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku A. Z. o rozstrzygnięcie, że nieruchomość "Osiedle S." w części stanowiącej grunty rolne nie podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w części stanowiącej grunty leśne nie podlega działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał, iż mimo wielokrotnego wezwania; wnioskodawcy nie przedłożyli oryginałów postanowień o nabyciu praw do spadku ani oryginałów upoważnień do występowania w imieniu spadkobierców, w szczególności brak dowodu, iż A.Z. jest stroną (pełnomocnikiem) w niniejszym postępowaniu.
Co więcej wnioskodawcy nie określili jednoznacznie o jakiej powierzchni i w jakich granicach nieruchomość jest przedmiotem wniosku. Podniósł także, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. sk 5/01, iż nie jest obecnie możliwe prowadzenie postępowania w trybie § 5 ust 1 rozporządzenia oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wobec utraty mocy obowiązującej tych przepisów albowiem działanie dekretu miało charakter jednorazowy. Decyzja o jaką wystąpiono we wniosku wydana aktualnie musiałaby orzekać, że nieruchomość podlega lub też nie podlega przepisom w/w dekretu. Decyzja nie może powoływać się na nieobowiązujące przepisy. Ocena skutków prawnych ex post jest możliwa jedynie w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 66 § 3 kpa). Żądania dotyczące ustalenia, że dana nieruchomość nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowych mają charakter cywilny i należą do sądów powszechnych.
Również żądanie stwierdzenia, że nieruchomość "Osiedle S." w części stanowiącej grunty leśne nie podlega przepisom dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa nie podlega rozpatrzeniu w drodze decyzji administracyjnej. W obszernym odwołaniu A. Z. i M.G., zwani dalej skarżącymi wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] podnieśli m.in. zarzut naruszenia przez organ art. 11 kpa, 107 § 3 kpa oraz 105 kpa poprzez nie wyjaśnienie dlaczego organ I instancji uwzględnił mechanicznie i bezrefleksyjnie niezwykle kontrowersyjne postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. a pominął wcześniejsze orzeczenia tegoż Trybunału i wypowiedzianych w nich tez opowiadających się za dalszym funkcjonowaniem art. 2 ust. 1 pkt e dekretu i innych jego przepisów a także poprzez nielogiczne uzasadnienie w/w decyzji.
Nadto zarzucili Wojewodzie [...] całkowite niezrozumienie § 5 rozporządzenia a także rozpatrywanie podobnych do niniejszej spraw w dużej części z wynikiem pozytywnym dla wnioskodawców. Upływ czasu, w ocenie skarżących nie ma znaczenia albowiem decyzja taka miałaby charakter wyłącznie deklaratoryjny a Wojewoda ma obowiązek stosowania oficjalnie obowiązującego i nie uchylonego rozporządzenia, czy mu się to podoba czy nie. Co więcej, Wojewoda uznając, iż niniejsza sprawa należy do właściwości sądów powszechnych wykazuje brak konsekwencji a dokonując oceny wskazanych przepisów rozporządzenia w niedopuszczalny sposób wkroczył w zakres kompetencji przysługujących wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Co więcej organ nie wspomina w uzasadnieniu o bezprzedmiotowości postępowania a orzeczenia Sądu na które bezkrytycznie powołał się Wojewoda są nieprawomocne a co więcej nieprawidłowe. Skoro w § 5 rozporządzenia mówi się, iż orzekanie czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e należy do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (wojewodów) to znaczy, iż chodzi o orzekanie zarówno w sprawie charakteru nieruchomości jak i jej powierzchni a inny wniosek jest nieuprawniony.
Zajmując stanowisko w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił zarzutów skarżących podnosząc, iż żądanie skarżących jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości a zatem sporu cywilnego do rozpoznania którego powołane są sądy powszechne. Dodał, iż stanowisko organu I instancji w kwestii niemożliwości prowadzenia postępowania w trybie w/w § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN wobec utraty mocy obowiązującej tych przepisów uważa za błędne albowiem jak wynika z uzasadnienia orzeczenia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. " wyczerpanie mocy prawnej " związane jest z zaistnieniem jednorazowego skutku prawnego w stosunku do nieruchomości, które w dacie wejścia w życie dekretu spełniały opisane w nim przesłanki i nie mógł być stosowany później co jednak nie oznacza, że w/w dekret został uchylony a przez to stracił moc.
W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego E.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji podtrzymali swoje dotychczasowe zarzuty przedstawione w odwołaniu od orzeczenia Wojewody [...]. Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia przepisów art. 7 kpa, 8 kpa, 9 kpa poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę a umorzenie postępowania jest niezgodnym z prawem uchylaniem się organów od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy - jako podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazał jedynie art. 138§ 1 pkt. 1 kpa jednakże uzasadnienie rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości, że umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny niedopuszczalne. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ (tak m.in. Borkowski w Adamiak/Borkowski Komentarz, 6, wyd. Warszawa 2005, art. 105 Nb5). Organy administracji przyjęły, że wniosek skarżących o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi w istocie spór o prawa rzeczowe, dla rozpoznania których właściwy jest sąd powszechny a w konsekwencji uznały wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter.
Kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko)-parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W efekcie powyższego w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IV SA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006r. podjął uchwalę (IOPS 2/06), wskazując, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej(Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.).
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że odwołanie się w § 5 ust. 1 rozporządzenia "do art. 2 ust. 1 lit. e" podobnie jak to uczyniono w § 6 i 7 i innych tego rozporządzenia służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Było o konieczne w celu identyfikacji do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono 5 kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej wyodrębnionych według kryterium podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. Tylko jedna z tych kategorii nieruchomości zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu ani z samego punktu oznaczonego lit. e lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia.
Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialno-prawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy. Kryteria i warunki jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę cele reformy rolnej i zapis dekretu, że dla ich realizacji mają być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie. A więc nie chodzi o wszystkie nieruchomości lecz o pewną ich grupę wyczerpująco wymienione w punktach a,b,c,d i e. Punkty a, b i c nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym tzw. grunty rolne skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz utworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej.
Natomiast punkty d i e są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż ziemskie np. pałaców, dworów itp. Nie zwraca się natomiast uwagi na to, że mowa jest o zarezerwowaniu odpowiednich "terenów" na realizację określonych celów a nie zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Natomiast próbę zdefiniowania pojęcia nieruchomości ziemskiej dla potrzeb dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. (W.3/89 OTK 1990 r. poz. 26 s.174). A zatem - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego -prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga), które stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączy obszar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Takie rozumienie przepisu jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. A zatem wydając decyzje administracyjną w trybie tego przepisu organ administracji publicznej -a nie sąd powszechny- powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Naczelny Sąd Administracyjny - w uzasadnieniu omawianej uchwały stanął na stanowisku, że przyjęcie poglądu, że organ jest uprawniony tylko do badania czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dopuszczałoby jednocześnie możliwość przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu czyli sprzeczne z prawem.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z zestawienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju".
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na brzmienie ust. 1 § 5 rozporządzenia, który określa przedmiot orzekania: " w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e". Użyty tam zwrot "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje, że nieruchomość, o której wyłączenie spod działania przepisów dekretu ubiega się strona jest nieruchomością ziemską należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 chodziło tylko o rozstrzygniecie kwestii obszarowych użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu "nieruchomość ziemska" bo tylko taka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e.
Wobec tego Sąd - jak wynika z uzasadnienia uchwały przyjął, że przepisem szczególnym - w rozumieniu art. 2 §1 i art. 3 kpc -przekazującym orzekanie o tym czy dana nieruchomość odpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest § 5 rozporządzenia.
W sprawach cywilnych, których rozpoznanie przepisy szczególne nie przekazały do właściwości innych organów (organów administracji publicznej) orzekanie należy do sądów powszechnych. Przykładem takich spraw mogą być roszczenia windykacyjne dotyczące nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, gdzie nie przewidziano żadnego trybu orzekania na drodze postępowania administracyjnego.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem wniosku skarżących jest nieruchomość " Osiedle S. " w części stanowiącej grunty rolne a w części stanowiące grunty leśne. Nieruchomość gruntowa została w całości rozparcelowana w trzech etapach przed 1939 rokiem natomiast grunty leśne nie podlegały działaniu dekretu PKWN o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa gdyż z mocy art. 1 ust. 1 pkt 3 b w/w dekretu były wyłączone z zakresu jego działania. Art. 187 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie.
Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy wskazuje na tryb postępowania w sytuacji gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie jak to stanowi art. 187 p.p.s.a albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 - 268 z pominięciem zasad określonych w art. 269 (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi).
Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - wbrew dotychczasowej linii orzecznictwa sądowego w tym zakresie - związany był poglądem prawnym prezentowanym w omówionej wyżej uchwale.
W konsekwencji powyższego Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 105 kpa oraz wskazanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku tego należało decyzje te wyeliminować z obrotu prawnego.
Natomiast -w świetle powyższych rozważań - za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do oceny wniosku z uwzględnieniem wskazanych w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. okoliczności. Nadto organ wyjaśni jaka jest powierzchnia gruntów leśnych i w zależności od tych ustaleń wyda rozstrzygnięcie.
Z uwagi na okoliczność, iż A.Z. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego- nie jest następcą prawnym Z. C. ani nie posiada wymaganego przepisami pełnomocnictwa od stron postępowania Sąd oddalił jego skargę.
Reasumując powyższe- na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.