Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr [...], z [...] lutego 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z [...] października 2019 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze budynku wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu działki, na działce o nr [...] położonej w [...].
Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołało treść ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia i uznało, że decyzja organu I instancji zawiera wszelkie niezbędne ustalenia oraz że wyznaczone wskaźniki nowej zabudowy zostały ustalone stosownie do obowiązujących przepisów.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P., dalej "Skarżąca", zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza zasady ładu przestrzennego. Nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej. Planowana inwestycja koliduje z podstawową funkcją terenu i gabarytami istniejących w sąsiedztwie zabudowań. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna i posadowienie budynku wielorodzinnego z usługami zaburza wykształcony ład przestrzenny, zwłaszcza gdy gabaryty planowanej zabudowy są większe od gabarytów budynków istniejących w sąsiedztwie. Wskazała, że nastąpiło sprzeczne z prawem ustalenie wysokości zabudowy. Planowana zabudowa ma mieć wysokość 12,5 m., podczas gdy na działkach sąsiednich jest zabudowa max do 8 m. w kalenicy. Zdaniem skarżącej, organ miał obowiązek wziąć pod uwagę zabudowę znajdującą się najbliżej działki objętej decyzją. Posadowienie tak wysokiego budynku stanowi również ingerencję w prawo własności, narusza prawo do prywatności, powoduje immisje w postaci hałasu, stanowi ryzyko utraty dostępu do światła.
Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując tym samym stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych zarzutów zasługiwały na uwzględnienie
Kontrolą Sądu została objęta decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę materialnoprawną decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p."). Stosownie do jej przepisów decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten, jak wynika z jego brzmienia, przywołanego powyżej, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Ocena spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów ustalonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być dokonywana przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia bowiem wskazują szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego.
Określenie charakterystyki zabudowy dokonywane poprzez sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej. Obowiązek ten wynika z § 3 rozporządzenia, w myśl którego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
W niniejszej sprawie taka analiza została sporządzona, a w oparciu o jej wyniki ustalone zostały parametry dla planowanej inwestycji. O ile Sąd nie kwestionuje prawidłowości sporządzonej analizy, o tyle już część wniosków z niej wysnutyc, a w konsekwencji część parametrów planowanej zabudowy, ustalona została z naruszeniem prawa. Powyższe zaś rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I i II instancji, celem bądź zgodnego z przepisami ustalenia parametrów planowanej zabudowy, bądź uzasadnienia odstępstw dokonanych w ustaleniach decyzji organu I instancji.
I tak wątpliwości Sądu wzbudziły następujące parametry: wysokość elewacji frontowej, a w konsekwencji wysokość głównej kalenicy oraz szerokość elewacji frontowej.
Przypomnieć należy, że w myśl § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
W rozpoznanej sprawie szerokość elewacji frontowej ustalona została na 19 m. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika zaś, że średnia szerokość elewacji frontowej to 13,7 m. Przy uwzględnieniu, że przepisy rozporządzenia dopuszczają tolerancję do 20%, maksymalna (ale nadal traktowana jako średnia) szerokość elewacji frontowej może wynieść 16,44 m. Skoro zaś w decyzji ustalono dla planowanej inwestycji dopuszczalną szerokość na 19 m., to oznacza, że ustalenia dokonano w oparciu o ust. 2 § 6 rozporządzenia, dopuszczającego ustalenie tego parametru w sposób odbiegający od średniej, o ile jednak wynika to z analizy.
Wskazać trzeba, że ani lektura sporządzonej analizy, ani uzasadnienia decyzji organu I czy II instancji, nie wykazują takich przesłanek. Sąd nie neguje, że takie uzasadnienie istnieje, jednak nie zostało ono zawarte w dokumentach niniejszej sprawy. Wymogów wskazanych w ust. 2 § 6 rozporządzenia nie spełnia natomiast, uzasadnienie dla ustalonych parametrów wskazane na stronie 9 (przedostatni akapit) decyzji organu I instancji, że względu na zbyt dużą ogólnikowość tego uzasadnienia, zawarte na stronie 10 uzasadnienia decyzji organu I instancji twierdzenie, że kontynuacją w zakresie parametrów będzie odniesienie się do parametrów średnich bądź maksymalnych (podobnie w analizie na str. 12), albowiem ani ustawa ani rozporządzenie nie wskazuje jako jednego ze sposobów ustalenia wskaźników nowej zabudowy parametrów maksymalnych, chyba że w przypadku wynikającym z analizy. To jednak wymaga szerszego omówienia, ze wskazaniem przyczyn uznania, że w danym przypadku zasadne jest odniesienie się do parametrów maksymalnych występujących na wybranym przez organ obszarze.
Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
§ 7 rozporządzenia stanowi:
- 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
- 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
- 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.
- 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Z powyższych uregulowań wynika, że zasadą wprowadzoną przez ustawodawcę jest ustalenie tego parametru jako przedłużenie krawędzi wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podkreślenia wymaga, że w tym przypadku nie chodzi o ustalenie w oparciu o średnią wysokość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Dopiero, gdy wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Gdy wynika to z analizy dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości.
W rozpoznanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona została na min. 3,5 m, zaś maks. 7,5 m. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika zaś, że budynki sąsiednie mają wysokość 3,5 m. (dz. nr ewid. [...]) oraz 7 m, (dz. nr ewid. [...]). Tworzą one uskok, co pozwala na ustalenie wg. wysokości średniej w obszarze analizowanym. Jednak decyzja ustala ten parametr na dopuszczając maksymalnie 7,5 m, co wykracza poza wysokość budynków sąsiednich, oraz stanowcza odbiega od średniej wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym. To zaś oznacza, że ustalenia dokonano w oparciu o ust. 4 § 7 rozporządzenia, dopuszczającego ustalenie tego parametru w sposób inny niż wymaga ust. 1, o ile jednak wynika to z analizy.
Wskazać trzeba, że ani lektura sporządzonej analizy, ani uzasadnienia decyzji organu I czy II instancji, nie wykazują takich przesłanek. Sąd nie neguje, że takie uzasadnienie istnieje, jednak nie zostało ono zawarte w dokumentach niniejszej sprawy. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wymogów wskazanych w ust. 4 § 7 rozporządzenia nie spełnia natomiast, podana w decyzji organu I instancji na str. 9-10 ani w analizie na str.
- 12. Analiza bowiem posługuje się pojęciem "charakterystyczna wysokość", nie wyjaśniając skąd taki wniosek.
Ostatni już parametr to geometria dachu. W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W rozpoznanej sprawie ani kąt nachylenia ani układ połaci dachowych nie budzi kontrowersji wśród stron postępowania, ani wątpliwości Sądu. Jeśli chodzi jednak o wysokość głównej kalenicy to ustalono ją na 12,5 m, nie podając uzasadnienia. Przy czym zauważyć należy, że w obszarze analizowanym wysokość ta jest niezwykle zróżnicowana, a budynki na działkach sąsiednich mają ten parametr ustalony jako m (dz. [...]) i 10 (dz. [...]).
Sąd zwraca uwagę, że w przypadku gdy parametry dla nowej inwestycji, ustalane są nie w sposób zasadniczy, ale w sposób odstępujący od reguły ich ustalania wskazanej w rozporządzeniu, wymaga to wykazania przez organ że celowość zastosowania odstępstwa od reguły wynika z analizy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien mieć to na uwadze, albowiem to uzasadnienie, które zostało zaprezentowane w decyzji organu I instancji, jak i w analizie, aczkolwiek niezwykle obszerne, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów prawa. Nie wynika bowiem z niego, że analiza uzasadnia ustalenie omówionych wskaźników przy zastosowaniu ww. odstępstw. W szczególności nie może być wyłącznym uzasadnieniem ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy w odstępstwie od reguły fakt, że takie ustalenie jest zgodne z intencją inwestora. Intencja wnioskodawcy nie została bowiem przewidziana przez ustawodawcę jako przesłanka ustalenia wskaźników nowej zabudowy, a stanowi jedynie granicę w jakiej dopuszczalność posadowienia nowej zabudowy winien oceniać organ, w tym sensie że w razie braku stosownego wniosku lub jego sprostowania przez inwestora organ sam nie może ustalać warunków, które nie spełniają oczekiwań inwestora.
Nie znaczy to jednak, że realizując zasadę wyrażoną w art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. organ nie może poinformować o dokonanych ustaleniach faktycznych i wynikających z tego prawach oraz obowiązkach dla wnioskodawcy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącą, sąd wyjaśnia, że nie ma racji skarżąca wskazując, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Jak wynika z wniosku oraz zaskarżonych decyzji, planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze. Takie określenie inwestycji zgodne jest z wymaganiami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DZ. U z 2003, Nr 164, poz. 1589), wydanym w oparciu o art. 67 ust. 3 u.p.z.p. W myśl regulacji tam zawartych ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 2 pkt 1 lit. a tiret 1 i 2).
Z treści rozporządzenia zatem jednoznacznie wynika, że przy zabudowie mieszkaniowej wyróżnia się zabudowę albo jedno albo wielorodzinną i w zależności od ustaleń analizy, organ w decyzji winien określić typ zabudowy stosownie do postanowień rozporządzenia. Już zatem stwierdzenie, że jest to zabudowa mieszkaniowa wystarcza dla uznania, że funkcja jest kontynuowana. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarówno zabudowa wielorodzinna jak i usługowa istnieje w obszarze analizowanym, zatem argument o braku kontynuacji funkcji jest niezasadny. Bardzo szeroko z resztą to tej kwestii odniesiono się w analizie i decyzji organu I instancji, a sąd zawarte tam poglądy w pełni akceptuje.
Nie zasługuje także na uwzględnienie argument w zakresie zakazu zabudowy w głębi działki (podniesiony na rozprawie), o ile nie sprzeciwiają się temu odrębne przepisy. Na etapie wydawania warunków zabudowy, jedyne ograniczenie jakie obowiązuje w tym zakresie, to bliskość planowanej zabudowy w odniesieniu do drogi publicznej, co wynika z zasad ustalania linii zabudowy zawartych w rozporządzeniu. Ten parametr został w ocenie Sądu ustalony zgodnie z przepisami.
Jeśli chodzi o dostęp do światła, to okoliczność ta badana jest na etapie pozwolenia na budowę. Kwestia ochrony prywatności nie sięga natomiast tak daleko, aby zabronić zabudowy działki, w sytuacji gdy ani przepisy u.p.z.p. ani inne przepisy się temu nie sprzeciwiają.
Mając na uwadze powyżej wskazane uchybienia, koniecznym było uchylenie decyzji organu I i II instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie do ponownego przeanalizowania istniejących w obszarze analizowanym zabudowań i jeżeli przeprowadzona analiza wykaże konieczność ustalenia warunków w oparciu o odstępstwa od zasad ich ustalenia określonych w rozporządzeniu, obowiązkiem organu będzie dokładne i wyczerpujące wyjaśnienia przesłanek jakie powodowały przyjęcie takiego właśnie rozwiązania oraz wykazanie przyczyn, dla których uznano, że podjęte rozstrzygnięcie jest słuszne w warunkach rozpatrywanej sprawy i zasadne.
Uwzględniając całość rozważań zawartych w niniejszym wyroku należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty, choć nie wszystkie zasługiwały na uwzględnienie, odniosły zamierzony skutek. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni oceną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz zastosuje się do wskazówek w nim zawartych.