Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Burmistrz Gminy K. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...], położonej we wsi C., Gm. K. do czasu "uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Wnioskiem z dnia [...] października 2007r. M. i K. D. wnieśli o podjęcie postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ nastąpił upływ terminu przewidzianego na uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto zawieszenie postępowania narusza "prawa właścicielskie" wnioskodawców. Postanowieniem z dnia z dnia [...] listopada 2007 r. Burmistrz Gminy K. odmówił podjęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. i K. D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy w/w postanowienie.
Organ wskazał na brak podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, do chwili obecnej bowiem nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji, a ocena przyczyn owego zaniechania wykracza poza granice niniejszego postępowania zażaleniowego.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik M. i K. D.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 14 maja 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 474/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz.1399 ze zm.) oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) istnieje obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy prowadzące postępowanie słusznie wskazały, że pomimo braku uchwalenia planu przez Gminę K. dla obszaru ochrony środowiskowej w okresie dwóch lat od wejścia w życie powyższej ustawy postępowanie nie może być prowadzone, a skutkiem tego jest brak możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla w/w obszaru.
W tym kontekście więc zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Jednakże Sąd wskazał, iż postanowienie wydane w pierwszej instancji zawiera również rozstrzygnięcie merytoryczne, wskazane w punkcie 2 postanowienia, w którym odmówiono wydania decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Sąd podkreślił, iż wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, przy braku podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania, było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 97 § 2 i 123 § 2 kpa. Najpierw bowiem organ administracji w formie postanowienia musi podjąć zawieszone postępowanie (w niniejszej sprawie nie ustały jednak przyczyny zawieszenia), a dopiero następnie może wydać decyzję, załatwiając sprawę co do jej istoty. Naruszenia tego dopuścił się zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który nie dostrzegając wskazanych wadliwości, utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K.. Z tych też powodów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonych postanowień.
Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz Gminy K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] działając na podstawie art. 123, 97 § 2 k.p.a. i 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych postanowił odmówić podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu wskazał, iż w sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania terenu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu - zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zgodnie natomiast z art. 38 ust.2 ustawy o uzdrowiskach - gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu.
Zdaniem organu z zestawienia powyższych przepisów wynika zatem obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wobec inwestycji która ma być realizowana na obszarze w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu. Ponieważ Gmina K. posiada status uzdrowiska, powinna w terminie 2 lat od dnia uzyskania takiego statusu uchwalić plan zagospodarowania przestrzennego. Do czasu uchwalenia tego planu nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zdaniem organu bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż Gmina K. pomimo upływu dwuletniego okresu nie uchwaliła planu dla tego obszaru, albowiem termin ten w ocenie organu ma charakter instrukcyjny. Skutkiem prawnym wskazanych regulacji jest zatem brak możliwości podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Pismem z dnia [...] listopada 2008r. M. i K. D. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego zmianę i podjęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych i art.62 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. i K. D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. organ podejmuje z urzędu lub na wniosek strony zawieszone postępowanie gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, do chwili obecnej bowiem nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji.
Jednocześnie kwestia okresu jak długo trwa postępowanie planistyczne nie stanowi czynnika, uzasadniającego ustąpienie przyczyny zawieszenia postępowania na co wskazał Sąd w wyroku z dni 14 maja 2008r. wiążącym w sprawie.
Pismem z dnia [...] maja 2009r. skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik M. i K. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Burmistrza G. z dnia [...] listopada 2008r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, art. 59 – 61 i art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 97 § 2, art. 124 § 2 kpa.
W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane powyżej zarzuty. Skarżący podkreślili, iż w ich ocenie dwuletni termin na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego określony w art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, nie ma charakteru instrukcyjnego, a jego upływ powinien skutkować podjęciem zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i wydaniem merytorycznej decyzji. Ponadto zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. konieczne jest uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, tj. właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy K.. Przyjęcie bowiem takiego stanowiska jak zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu oznacza, że okres zawieszenia może przeciągać się w nieskończoność gdyż inwestorzy nie posiadają środków prawnych aby wymusić na gminie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
M. i K. D. zarzucili ponadto, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 8 k.p.a. albowiem organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w poprzednich rozstrzygnięciach. Zdaniem skarżących brak jest podstaw do porównywania przedmiotowej sytuacji prawnej do art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228 poz. 1947 z póź. zm.), albowiem stosownie do treści art. 53 tej ustawy ustawodawca wprowadził jedynie obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie zakreślając żadnego terminu w przeciwieństwie do ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Uchybienie przez gminę terminowi określonemu w art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych zdaniem skarżących oznacza, że ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w myśl art. 97 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria orzekający w sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K., którym organ odmówił podjęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...], położonej we wsi C., Gm. K.. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, do chwili obecnej bowiem nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji.
W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy tj. zarówno Burmistrz Gminy K. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyły prawa odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zgodnie natomiast z treścią art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych - gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu.
Gmina K. jest gminą uzdrowiskową, a w konsekwencji ciąży na niej obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z przepisu tego wynika, że gmina ma obowiązek uchwalenia planu w terminie 2 lat od uzyskania statusu gminu uzdrowiskowej. Jednocześnie brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że przekroczenie tego terminu skutkuje koniecznością rozpoznania sprawy na zasadach ogólnych, to jest obowiązkiem wydania przez organ administracji decyzji o warunkach zabudowy. Art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych nie zawiera tego rodzaju sankcji za przekroczenie dwuletniego terminu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek zawieszenia postępowania do chwili uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie do chwili uchwalenia planu, lecz nie dłużej niż przez okres dwóch lat. Przewidziany w art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wskazania maksymalnego okresu przez jaki postępowanie może być zawieszone i bez wprowadzenia możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach ogólnych w przypadku braku uchwalenia miejscowego planu w określonym terminie jest, zdaniem Sądu, niewątpliwe dużym ograniczeniem prawa dla właścicieli nieruchomości. Zmiana tej sytuacji możliwa jest jednak, zdaniem Sądu, wyłącznie poprzez zmianę przez ustawodawcę aktualnie obowiązujących przepisów.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. poprzez powtórzenie argumentacji zaprezentowanej w wydanych poprzednio rozstrzygnięciach, a uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2008r. sygn. akt IV Sa/Wa 4747/08. Podkreślić należy, iż Sąd uchylił poprzednie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i Burmistrza Gminy K. wyłącznie z przyczyn procesowych wskazując, iż postanowienie wydane w pierwszej instancji poza odmową podjęcia zawieszonego postępowania zawiera również rozstrzygnięcie merytoryczne, wskazane w punkcie 2 postanowienia, w którym odmówiono wydania decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.
Sąd podkreślił, iż wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, przy braku podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania, było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 97 § 2 i 123 § 2 kpa. Najpierw bowiem organ administracji w formie postanowienia musi podjąć zawieszone postępowanie (w niniejszej sprawie nie ustały jednak przyczyny zawieszenia), a dopiero następnie może wydać decyzję, załatwiając sprawę co do jej istoty. Jednocześnie jednak Sąd wskazał, iż pomimo braku uchwalenia planu przez Gminę K. dla obszaru ochrony środowiskowej w okresie dwóch lat od wejścia w życie powyższej ustawy postępowanie nie może być prowadzone, a skutkiem tego jest brak możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla w/w obszaru.
Mając na uwadze, iż stosownie do treści art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia - organy rozpoznając sprawę ponownie związane były oceną prawną zawartą w powołanym orzeczeniu skutkiem czego była ponowna odmowa podjęcia zawieszonego postępowania i w istocie powtórzenie w tym zakresie argumentacji zawartej w poprzednio wydanych rozstrzygnięciach.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.