Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września.2004 r. (nr [...]) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynków na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz budynków na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ pierwszej instancji orzekając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił uzgodnienia. Przesłanką odmowy było stwierdzenie, iż planowane do zabudowy działki stanowią łącznie 1,20 ha użytków rolnych, w tym 0.96 ha klasy R III b w związku z czym zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), wymagana jest w tym przypadku zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra wskazano natomiast, iż dla obszaru, na którym ma być zrealizowana inwestycja, sporządzony został projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, stosownie do treści art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinno zostać zawieszone. W postanowieniu nie odniesiono się do zarzutów zawartych w zażaleniu P. M., który podnosił, iż przedmiotem uzgodnienia stały się łącznie dwa projekty decyzji o ustalenie warunków zabudowy przygotowane w związku z wniesieniem dwu oddzielnych wniosków w tym przedmiocie. Każdy z wniosków dotyczył obszarów o powierzchni nie wymagającej uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Dodatkowo wnioskodawca oświadczył, iż pomimo wadliwości interpretacji organu orzekającego w sprawie, jakoby było możliwe zsumowanie obszarów gruntów rolnych objętych oddzielnymi wnioskami i rozpatrzenie łącznie obu spraw, z ostrożności cofnął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...]. Wobec tego jego wniosek dotyczy zabudowy działek o łącznej powierzchni gruntów klasy R Illb - 0,4775 ha.
W skardze na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi P. M. podniósł zarzuty zawarte w zażaleniu od postanowienia organu I. instancji. Dodał, iż organ II. instancji chcąc utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I. instancji, które zostało wadliwie uzasadnione przywołał, jako podstawę prawną orzekania inne regulacje. Jednak argumentacja Ministra jest wadliwa, gdyż art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może stanowić jedynie podstawę działania dla organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy nie zaś dla organu wydającego wymagane w ramach tego postępowania uzgodnienia.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.
Jak wynika z akt sprawy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wydane w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie, jak wskazują organy administracji, trwa procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, którego dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy.
W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzja dotyczy gruntów rolnych, jej wydanie poprzedza się uzgodnieniem z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzgodnienie to dokonywane jest w formie postanowienia, co wynika z art. 106 §. 5 K.p.a. i art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana jedynie, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje przypadki, gdy przed przeznaczeniem gruntów rolnych i leśnych na cele produkcji nierolnej i nieleśnej konieczne jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to sytuacji określonych w art. 7 ust. 2 w zw. z treścią art. 7 ust.
- 1. Ustawa wskazuje dodatkowo wymagania formalne, jakie muszą być spełnione w przypadku sporządzania planów z uwagi na ochronę gruntów rolnych i leśnych. Należy do nich wymaganie uzyskania uzgodnienia z organami określonymi w art. 7 ust.
- 2. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Uwzględniając powyższe uwarunkowania trzeba stwierdzić, iż ochrona gruntów rolnych jest realizowana przy zachowaniu dwu następujących odrębnych procedur uzgadniania z organami właściwymi w tych sprawach:
- 1) w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - w razie przeznaczania gruntów rolnych lub leśnych na inne cele w sytuacjach określonych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
- 2) w ramach uzgodnień poprzedzających wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzji o warunkach zabudowy), w przypadkach terenów dla których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - gdy przedsięwzięcie ma być realizowane na gruntach rolnych w innych przypadkach niż wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. gdy przeznaczenie gruntów na cele nierolne i nieleśne nie musi być poprzedzone sporządzeniem planu.
Właściwe organy zajmują stanowisko w sprawie (niezależnie czy chodzi o wyrażenie zgody w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) kierując się generalnie oceną kwestii merytorycznych, odnosząc się do zasadności przeznaczenia gruntów na cele inne niż produkcja rolna, w szczególności do zasad ochrony gruntów rolnych wskazanych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz np. art. 6 ust. 1 ustawy). Dodatkowo, w szczególnych sytuacjach, np. w razie gdy toczy się postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy a z treści wniosku wynika, iż zachodzi przypadek gdy przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele musi być dokonane w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przypadki wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), organ właściwy do uzgodnienia może zająć stanowisko negatywne z przyczyn formalnych, gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiłoby w danym przypadku z naruszeniem wymagania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Bowiem z zasad ochrony gruntów rolnych określonych ustawą wynika wówczas, iż rozstrzygnięcie, co do możliwości przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, dokonuje się w ramach procedury planistycznej nie zaś w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W przedmiotowej sprawie, na etapie gdy była ona rozpatrywana przez organ II. instancji, wobec cofnięcia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla części działek, poza sporem była kwestia czy przed przeznaczeniem gruntów rolnych na inne cele niż produkcja rolna lub leśna jest niezbędne sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zachodziły bowiem przesłanki określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie mogły więc w sprawie zachodzić przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uzgadniający nie mógł z kolei negatywnie zaopiniować projektu decyzji powołując się na przesłanki określone w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zważywszy, iż, jak to słusznie podniesiono w skardze, rozstrzygniecie w kwestii zawieszenia postępowania ustawa pozostawia do uznania organowi orzekającemu w sprawie.
Ustawa wskazuje bowiem na przypadek, gdy postępowanie może zostać zawieszone. W rozpatrywanej sprawie odmowa uzgodnienia w oparciu o art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Uchylając postanowienie organu I. instancji Sąd miał na względzie, iż organ ten nie wyjaśniał dotąd, czy zachodzą merytoryczne przesłanki, które warunkują przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele niż produkcji rolnej (w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), co musi poprzedzać wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Przede wszystkim organ nie rozważył też dostatecznie wnikliwie, w ramach którego z trybów zajmowania stanowiska przez organ właściwy do ochrony gruntów rolnych toczy się postępowanie. Ma to wpływ na ustalenie, czy jest on właściwy do orzekania w sprawie, uwzględniając treść art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydanie rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia powyższych kwestii stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo należy wskazać, iż organ II. instancji nie ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu naruszył art. 107 § 3 K.p.a.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...], po rozważeniu czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 65 § 1 K.p.a., zajmie stanowisko odnośnie celowości przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele uwzględniając stan formalnoprawny na dzień orzekania.