Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: organ li instancji), po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego J. N., działającego z upoważnienia Okręgu P. w C. (dalej: skarżący), od decyzji Starosty N. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] (dalej: organ I instancji), odmawiającej cofnięcia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w miejscowości T., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Stan sprawy przestawiał się następująco:
Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. o cofnięcie bez odszkodowania M. Sp. z o.o. z w N. przy ul. [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z istniejącej oczyszczalni ścieków w miejscowości T., gmina N. do rzeki W. w km [...]. Z uzasadnienia wniosku wynika, iż M. Sp. z o.o. w N., zmieniła cel i zakres korzystania z wód oraz urządzenia wodne nie są należycie utrzymywane zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji Starosty N. o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2010 r. Wnioskodawca podniósł także, iż dnia [...] maja 2012 r., zostały pobrane próbki ścieków po czym przekazano je do badania Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w O., i wyniku badań tych próbek stwierdzono, że parametry odprowadzanych ścieków przekroczyły dopuszczalne normy ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym.
Starosta N. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w wyżej wymienionej sprawie.
M. Sp. z. o.o. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. złożyła wyjaśnienia w sprawie cofnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym odprowadzania ścieków z istniejącej oczyszczalni ścieków w T., gmina N. Z treści tego pisma wynika, iż zanieczyszczenie wód rzeki N. nad ranem w dniu [...] maja 2012 r., nastąpiło w wyniku awarii szandorów mnicha stawu nr 1 i przedostania się do rzeki mułów dennych stawu nr 1. Ponadto w piśmie tym znalazła się informacja według, której oczyszczalnia ścieków w T., gmina N. w latach 2011 i 2012 (czerwiec) odprowadza ścieki oczyszczone zgodnie z decyzją Starosty N. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta N. odmówił cofnięcia M. z o.o. w N. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni T. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Okręg P. w C., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego, bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem odwołującego się, organ popełnił błąd w ustaleniach faktycznych oraz przekroczył granice swobodnej oceny materiału dowodowego, bowiem przyczyną awarii było nienależyte utrzymywanie rowu rezerwowego, odprowadzającego ścieki ze stawu nr 1. Zdaniem Okręgu P. w C., organ z przyczyn ekonomicznych usprawiedliwia zaniedbania M. Sp. z o.o. w N. Dyrektor Regionalnego Zarządu gospodarki Wodnej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego J. N., działającego z upoważnienia Okręgu P. w C., od decyzji Starosty N. z dnia [...] września 2012 r. odmawiającej cofnięcia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni T. utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję.
Na decyzję organu II instancji z dnia [...] listopada 2013 r., została wniesiona skarga z dnia [...] grudnia 2013 r., Okręgu P. reprezentowanego przez radcę prawnego J. N. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:
- a. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. (tekst jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 267). w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania;
- b. art 6,7,77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż nie można uznać że poprzez wyłączenie z eksploatacji tego wylotu naruszony został przepis art 136 ustawy z dnia Prawo wodne, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom, oraz brak uzasadnienia dlaczego wskazany przez skarżącego obowiązek organu nie stanowi o jego interesie prawnym;
- c. dokonanie ustaleń sprzecznych z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa;
- 2. naruszenie prawa materialnego obejmującego art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., Prawo wodne, dalej: p.w. (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie jako koniecznej sankcji za uchybienie obowiązkom określonym w pozwoleniu, które naruszały obowiązek należytego utrzymania urządzeń wodnych co skutkowało awarią urządzenia i przedostaniem się osadów ze stawu stabilizacyjnego nr do rzeki W. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy o p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 ustawy o p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Dyrektor regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ustawa o p.p.s.a. (tekst jed.:
Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dokonuje kontroli działań administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega prawidłowość zebrania przez organy administracji materiału dowodowego i prawidłowość jego rozpatrzenia stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a.
Na podstawie art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w zakresie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.
W świetle art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
Zgodnie z art. 151 ustawy o p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wydana w dniu [...] listopada 2013 r.
Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.
Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań:
- I. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, organ administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod kątem normy wynikającej z art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., Prawo wodne. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wzw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 14 listopada 2013 r. odnosząc się do zarzutów odwołania Okręgu P. w C. wyjaśnił, iż przyczyną przedostania się osadów dennych ze stawu nr 1 do rzeki W. była awaria szandorów, a nie zmiana zakresu korzystania z wód. Organ nie stwierdził również, aby przyczyną przedostania się tych osadów do rzeki W. była zmiana warunków ustalonych w punkcie III decyzji Starosty N. z dnia [...] grudnia 2010 r., określającym obowiązki M. Sp. z o.o. z w N., związane z realizacją pozwolenia wodnoprawnego. Z wyjaśnień organu wynika także, iż przedostanie się osadów dennych do rzeki W. nie spowodowało niedotlenienia wody i większych strat w rybostanie, co zdaniem organu potwierdza zarówno protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2012 r., czyli w dniu awarii jak i badania WIOŚ z dnia [...] maja 2012 r. Organ zaznaczył, iż opróżnianie stawu nr 1 związane było z trwającą przebudową oczyszczalni ścieków, natomiast w czasie 18 lat normalnej eksploatacji oczyszczalni, normy ustalone pozwoleniem wodnoprawnym nie były przekraczane.
Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji
Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. wzw. z art. 140 k.p.a.
Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, ograniczające się zdaniem skarżącego, do przytoczenia przepisów prawa. Organy obu instancji wydały prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Wskazane decyzje zawierały przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 §3 k.p.a.
II. W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii naruszenia prawa materialnego obejmującego art. 136 ust 1 pkt 1 ustawy p.w., Sąd stwierdza, iż zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli: 1) zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.
Z treści przytoczonego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, iż cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego ma charakter fakultatywny. Organ może cofnąć lub ograniczyć pozwolenie, ale nie musi. Jest to decyzja uznaniowa, co nie znaczy, że dowolna. W doktrynie zwraca się uwagę, iż tak rozumiane uznanie administracyjne wpływa na subiektywny kontekst działania organu. Jest ono przy tym zawsze uzależnione od wymagań prawa, na których każde działanie administracji musi się opierać (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 82). Organ jest wyposażony w uznanie tylko co do oceny stanu faktycznego i przesłanek faktycznych swojego działania, którego rezultatem jest wydanie decyzji (por. J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, ZNUJ, "Prace Prawnicze" z. 65, Kraków 1974, s. 49 i n. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu, organ zastosował prawidłową wykładnię art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.
Sąd podziela także stanowisko organu II instancji, według którego nie można uznać, że poprzez wyłączenie z eksploatacji podmytego wylotu ze stawu nr 1, naruszony został przepis art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. Wyłączenie z eksploatacji tego wylotu nie może być kwalifikowane jako zmiana celu i zakresu korzystania z wód lub warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu lub jako nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego. Przesłanki, o których mowa w art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 są związane z działaniem lub zaniechaniem osoby uprawnionej. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] września 2012 r. odmawiającej cofnięcia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w miejscowości T. nie naruszył normy wynikającej z treści art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.
Wydając decyzję uznaniową organ dokonał wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko organu, iż w przedmiotowej sprawie, za odmową cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego przemawia interes społeczny, wymagający utrzymywania należytego stanu ekologicznego rzeki W., a to jest warunkowane funkcjonowaniem oczyszczalni ścieków zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym. Kompleksowy charakter instytucji prawnej pozwolenia wodnoprawnego wynikający z faktu łączenia w nim elementów gospodarczych i ochronnych sprawia, iż w sposób szczególny należy stosować przepisy przewidujące możliwość cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd podkreśla, iż kwestia decyzji uznaniowych była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądowych. Podnoszono w nich, że w przypadku decyzji uznaniowych organ powinien uwzględniać granice uznania wynikające przede wszystkim z obowiązku analizy poszczególnych środków pod kątem stosowania zasad proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, ale również z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony (zob. wyroki NSA: z dnia z dnia 2 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Gd 852/94, LEX nr 24218, oraz z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608).
Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
Decydując się na cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego organ każdorazowo musi rozważyć celowość tego działania z punktu widzenia ochrony wód a w szczególności czy cofnięcie lub ograniczenie jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów pozwolenia wodnoprawnego (zob. J. Rotko, Komentarz do art. 136 Prawa wodnego, [w:] J. Rotko (red.) Prawo wodne. Komentarz, Wrocław 2002, s. 349). Ustawodawca w art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. pozostawił organom stosującym prawo możliwość korzystania z pewnego zakresu swobody przy orzekaniu w sprawach o cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego. Jest to celowe z uwagi na potrzebę racjonalnego stosowania przepisów p.w. określających szczególne formy korzystania z wód. Korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego ma zapewnić racjonalne gospodarowanie zasobami wód zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Treść art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 wyznacza warunki, które muszą być spełnione przy wydawaniu decyzji o cofnięciu lub ograniczeniu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego. Stosowanie tych przepisów nakłada na organ orzekający obowiązek ważenia wartości w celu doprowadzenia do wyboru najlepszego rozwiązania z punktu widzenia realizacji celów pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowej sprawie oznaczało to również konieczność uwzględnienia interesów ekonomicznych M. Sp. z o.o. z w N., które nie naruszają wymagań prawnych ochrony wód. Normę wynikającą z art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. należy stosować w powiązaniu z art. 1 p.w. Decyzja wydana na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. nie może być efektem mechanicznego działania organu, a powinna być konsekwencją ważenia wartości stanowiących podstawę aksjologii prawa wodnego.
Sąd w tym składzie podziela także pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA, w którym Sąd stwierdził, iż "Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 136 p.w. sformułowania "może" oznacza, iż nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu bądź ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to jednak, iż ocena wyrażona w decyzji pozostawionej uznaniu organu administracyjnego może być dowolna. W związku z tym organ winien wskazać, z jakich powodów uznał, iż sprawie nie należy cofać pozwolenia" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1493/11, LEX nr 1367299. W związku z powyższym w toku postępowania nie doszło do naruszenia cytowanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego zarzucanych w skardze. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 207) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.