Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 24 kwietnia 2009 r. (data nadania) wniesionej przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. jest decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].
Decyzją tą Główny Geodeta Kraju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie unieważnienia decyzji Starosty G. wprowadzającej z urzędu zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytków gruntowych z N - nieużytek i B - N na Bi -inne tereny zabudowane w działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie B. gmina G. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2008 r. P. Sp. z o.o. w B. zwróciło się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o wszczęcie postępowania w sprawie unieważnienia decyzji Starosty G. wprowadzającej z urzędu zmianę z dnia [...] grudnia 2004 r. dotyczącą zapisu użytków gruntowych w działce ewidencyjnej nr [...], zarejestrowaną w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gmina G. pod nr [...].
W toku postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] ustalił, że zmiana nr [...] została wprowadzona w ewidencji gruntów i budynków przez czynność materialno-techniczną, bez przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454). W związku z tym -wobec braku rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej wprowadzającej zmianę użytków gruntowych - organ I instancji uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", stało się bezprzedmiotowe i, w następstwie powyższego, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., umorzył postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.
Rozpatrując odwołanie strony Główny Geodeta Kraju wskazał, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków mogą być wprowadzane przez czynność materialno-techniczną - zgodnie z § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także po przeprowadzeniu przez starostę postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji o dokonaniu bądź odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów - w trybie określonym w § 47 ust. 3 tego rozporządzenia.
Nadto zauważył, iż - jak wynika z akt sprawy - w przedmiotowej sprawie Starosta G. uznał, że nie istnieje konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, dlatego też zmianę nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., dotyczącą użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], wprowadził przez czynność materialno-techniczną.
Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenia prawa, skoro decyzją tą zostało umorzone postępowanie dotyczące przedmiotu nie będącego decyzją administracyjną. W ramach postępowania nadzorczego można bowiem stwierdzić tylko nieważność decyzji administracyjnej.
Nadto, jak zauważył organ II instancji, w toku postępowania odwoławczego ustalono również, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Starosta G., działając na wniosek P. Sp. z o.o. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wprowadził kolejną zmianę w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych wykazywanych na działce nr [...]. Zmiana ta polegała na przywróceniu w ewidencji danych - dotyczących użytków gruntowych występujących na działce nr [...] -według stanu wykazywanego w operacie ewidencyjnym przed dokonaniem zmiany nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzja ta nie była kwestionowana przez stronę.
Odnosząc się do zawartych w odwołaniu wniosków o anulowanie zmiany klasyfikacji gruntów z B-N i N na Bi w okresie od 16 grudnia 2004 r. do dnia 5 czerwca 2006 r. oraz o przeprowadzenie kontroli czynności geodety uprawnionego i sporządzonego przez niego operatu technicznego, jak i czynności organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, organ odwoławczy stwierdził, że nie podlegają one rozpatrzeniu w przedmiotowym postępowaniu.
W skardze na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. Sp. z o.o. wniosło o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez anulowanie zmian klasyfikacji gruntów z B-N i N na Bi w okresie od 16 grudnia 2004 r. do dnia 5 czerwca 2006 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, iż pismem z dnia 20 listopada 2008 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poinformował, że "przeprowadzona w ramach postępowania kontrola doraźna w Starostwie Powiatowym wykazała, że zmiany oznaczeń użytków gruntowych, dokonane w latach 2004-2006 w działce nr [...], położonej w obrębie B. gmina G., przeprowadzone zostały niezgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (...)".
Nadto skarżąca zauważyła, iż w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 listopada 2008 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w G. stwierdzono, że w związku z przedmiotowymi zmianami oznaczenia gruntu, "wprowadzono do operatu ewidencji błędne oznaczenia użytków gruntowych, zatem niewłaściwie określono podstawowe kryterium rozstrzygające o sposobie opodatkowania gruntów wynikające z przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym oraz ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych". Przedmiotowym pismem organ I instancji poinformował również, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków został zobowiązany zaleceniami wynikającymi z ustaleń kontroli zawartymi w Protokole Kontroli Doraźnej z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], do podjęcia działań zmierzających do ustalenia właściwych - aktualnych oznaczeń użytków gruntowych w działce nr [...] położonej w obrębie B. gmina G. W ocenie skarżącej Spółki z powyżej przytoczonych pism jednoznacznie wynika, że doszło do naruszenia prawa.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyznał, że w związku z błędnie wprowadzonymi zmianami, zastosowano nieodpowiednie kryterium przy obliczeniu podatku od nieruchomości, jednakże nie podjął odpowiednich kroków mających na celu wyeliminowanie niezgodnego z prawem stanu.
Zdaniem skarżącej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że główny Geodeta Kraju kwestionuje istnienie błędu w dokonywaniu przedmiotowych zmian. Stosując wymijające wywody uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie, która nie została zakończona decyzją administracyjną, a wszczęte postępowanie prawidłowo zostało umorzone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd bada, czy organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę w granicach żądania określonego przez stronę.
Rozpoznając sprawę we wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej Spółki z dnia 22 sierpnia 2008 r. o unieważnienie decyzji Starosty G. wprowadzającej z urzędu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmianę (nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.) w zakresie oznaczenia użytku gruntowego z N - nieużytki i BN - nieużytki zabudowane na Bi - inne tereny zabudowane w działce ewidencyjnej nr [...] obręb B. gmina G. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wprowadzenia ww. zmiany skarżąca Spółka była użytkownikiem wieczystym ww. działki ewidencyjnej nr [...] -akt notarialny z [...] lipca 2004 r., nr [...] (Zawiadomienie o zmianie z dnia [...] grudnia 2004 r. - k. 5 akt admin).
Wobec tak sformułowanego żądania, prawidłowo zakwalifikowanego jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), słuszne stanowisko w sprawie zaprezentował Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], który - w następstwie wszczęcia postępowania i dokonania stosownych ustaleń - decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie unieważnienia decyzji Starosty G. objętej ww. wnioskiem. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) oraz przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny.
Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Stosownie zaś do § 46 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.
Podkreślenia wymaga, iż zmiany w ewidencji gruntów i budynków mogą być wprowadzane:
- - przez czynność materialno-techniczną - zgodnie z § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia,
- - po przeprowadzeniu przez starostę postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji o dokonaniu bądź odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów - zgodnie z § 47 ust. 3 ww. rozporządzenia.
Przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia ustanawia wyjątek od reguły niezwłoczności aktualizacji operatu ewidencyjnego po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów. Tylko w sytuacji, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W niniejszej sprawie konieczność taka w ocenie Starosty nie zachodziła. W związku z tym zmiana w ewidencji gruntów nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. została wprowadzona poprzez czynność materialno-techniczną, o której mowa powyżej (nie wymagającą wydawania w tym względzie decyzji administracyjnej) dokonaną w oparciu o wykaz zmian gruntowych dołączony do wniosku Urzędu Miejskiego w G. z 15 grudnia 2004 r. w sprawie zmiany oznaczenia użytków gruntowych w operacie ewidencji gruntów.
Mając na względzie powołane wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności § 46 i 47 tego rozporządzenia, w związku z art. 156 § 1 i nast. k.p.a., uznać należy za zasadne stanowisko organów orzekających, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności materialno-technicznej -wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków, a taką właśnie czynność materialno-techniczną stanowiło wprowadzenie owej zmiany o nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.
Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie upoważnia organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności czynności materialno-technicznej jaką jest wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji administracyjnych, a poprzez odesłanie z art. 126 k.p.a. odnosi się również do postanowień, do których stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 1187/92), "przesłanki oraz tryb stwierdzenia nieważności decyzji ustanowione w art. 156 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania do czynności materialno-technicznych organów administracyjnych (...)". W kwestii tej wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uznał m.in., iż "stwierdzenie nieważności możliwe jest tylko w odniesieniu do decyzji (...), a nie do czynności materialno-technicznych, w tym wprowadzenia zmian w operacie. Te bowiem stosownie do okoliczności mogą być uchylane" (v. wyrok WSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2330/06, wyrok WSA z dnia 1 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1144/07).
W konkluzji stwierdzić należy, iż prawidłowo organy orzekające przyjęły, że w sprawie niniejszej brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej (rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty). Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie, która nie była zakończona decyzją administracyjną. Z tego względu - wobec wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości - zasadne było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają argumenty podniesione w skardze, dotyczące wyników kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] w Starostwie Powiatowym w G. na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. z 2001 r., nr 101, poz. 1090), w zakresie poprawności wprowadzonych do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu B. zmian ewidencyjnych dla działki nr [...]. Kwestie te, wykraczają bowiem poza zakres kontrolowanego postępowania, którego przedmiotem jest umorzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącej Spółki z 22 sierpnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w tymże wniosku wskazanej.
Końcowo zauważyć należy, że sformułowane w skardze żądanie "anulowania zmian klasyfikacji gruntów (...)" nie mogło być przez Sąd uwzględnione. Sąd administracyjny - jak już wyżej wskazano - kontroluje bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2009 r., nie może natomiast orzekać za właściwy organ w sposób merytoryczny (przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków). Na marginesie już tylko wskazać należy, że w sytuacji, gdy - jak w sprawie niniejszej - zmiana w ewidencji gruntów została wprowadzona poprzez czynność materialno-techniczną, może być ona (również na wniosek) uchylona stosownie do powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy czym odmowa uchylenia tejże czynności materialno-technicznej (w istocie odmowa wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków), w ocenie Sądu, następuje w drodze decyzji administracyjnej, jako w ustawowo domniemanej formie załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (art. 104 k.p.a.) dla zapewnienia stronie prawa do zweryfikowania przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym legalności orzeczonej odmowy przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1811/06).
Wobec braku podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi oraz nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu takich uchybień, które mogłyby skutkować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, skargę należało oddalić.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.