Uzasadnienie
Prezydent Miasta S.decyzją Nr [...], z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną oraz schody zewnętrzne, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. Organ I instancji na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że w obszarze poddanym analizie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Budynki mieszkalne jednorodzinne (25 budynków), stanowiących najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji, tworzą zwartą zabudowę szeregową w pierzejach ulic [...] i [...]. Schody do tych budynków nie są zabudowane, przykryte nad spocznikami przed wejściem jedynie lekkimi zadaszeniami.
Segmenty tworzące szereg – przy ul. [...] 8, 8a, 8b, 8c, 8d, 8e oraz podobny szereg – przy ul. [...] 6, 6a, 6b, 6c, 6d, 6e mają podobną głębokość zabudowy – od około 11,3 m do około 11,5 m. Tarasy przy budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej są niezabudowane i nie są zadaszone.
Wobec powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że zmiana gabarytów i formy architektonicznej pojedynczego segmentu w zabudowie szeregowej pogorszyłaby walory estetyczne terenu i jego zabudowy, przestrzeń zostałaby dysharmonizowana. Zostałyby naruszone prawidłowe proporcje architektoniczne w stosunku do całego zespołu oraz wymagania kształtowania ładu przestrzennego.
Organ I instancji wskazał również, że planowana inwestycja spowodowałaby znaczne przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy istniejącego w analizowanym obszarze. Ponadto planowana rozbudowa znacznie zwiększyłaby głębokość zabudowy pojedynczego segmentu zlokalizowanego w szeregu. W niektórych segmentach na obszarze analizowanym, tarasy są przykryte. Jednak są to jedynie lekkie konstrukcje o charakterze nietrwałym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania B. W. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2012 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z analizy funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że budynki w zabudowie szeregowej, w której znajduje się również segment objęty wnioskiem, mają zachowaną pierwotną kompozycję przestrzenną i jednakową formę.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa podzieliło pogląd organu I instancji, zgodnie z którym planowana inwestycja będzie stanowiła naruszenie uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa. Budynek (segment) skarżącej przy ul. [...] w S. należy do zespołu sześciu segmentów. Poprzez planowaną rozbudowę w zakresie określonym we wniosku, wprowadzona zostałaby obca forma architektoniczna, burząca jednolitą architekturę tego zespołu segmentów. Kolegium podkreśliło, że zabudowa szeregowa jest to szczególny typ zabudowy. Co do zasady, każdy z tworzących zabudowę szeregową segmentów, zaprojektowany jest w sposób identyczny lub bardzo podobny. Zabudowa szeregowa zlokalizowana w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji ma zachowaną pierwotną kompozycję przestrzenną oraz jednorodną formę.
Organ odwoławczy oceniając prawidłowość wyznaczenia w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego uznał, że został on wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odległości 50 m od granic nieruchomości skarżącej albowiem szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi w niniejszej sprawie jedynie ok. 9.1 m. Zdaniem Kolegium, ustalony w ten sposób obszar analizowany, określony w wielkości minimalnej, był wystarczający dla ustalenia cech przedmiotowej zabudowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła B. W. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- - § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego oraz nie dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,
- - art. 7, art. 77 § 1 i 107 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ww. Rozporządzenia,
- - błędne wyliczenie wskaźnika zabudowy istniejącej na terenie inwestycji oraz planowanej inwestycji,
- - sporządzenie analizy w sposób naruszający zasady sztuki urbanistycznej, błędy w analizie stanu faktycznego, podawanie błędnych miar pomiarowych i okoliczności faktycznych co do rodzaju zabudowy,
- - nadmierną dowolność przy wyznaczaniu obszaru analizowanego terenu,
- - naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności i nierówne traktowanie podmiotów w tej samej sytuacji prawnej. gdyż organ pozwala na lokalizowanie na osiedlu domów jednorodzinnych bloków wielorodzinnych, w tym bloku przy ul. [...] 15b i c - objętych również analizą terenu i nie uznaje gabarytów tych budynków za nadmierne i pogarszające walory estetyczne terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.
Podstawą rozstrzygnięcia wniosku B. W. o ustalenie warunków zabudowy były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 647). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tego przepisu. W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od warunku spełnienia wymogu, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną oraz schody zewnętrzne będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji. Funkcją tą jest funkcja mieszkaniowa. Jak wynika z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżąca planuje m.in. rozbudowę i zabudowę tarasu celem uzyskania pomieszczeń mieszkalnych na parterze oraz na piętrze. Z ustaleń organów wynika, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Znaczna część obszaru analizowanego (25 budynków) stanowi zabudowę szeregową w pierzejach ulic [...] i [...]. Teren inwestycji, to budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w S. Wchodzi on w skład segmentu stanowiącego szereg składający się z budynków przy ul. [...] 8, 8a, 8b, 8c, 8d, 8e. Niewątpliwie zabudowa szeregowa ogranicza możliwości inwestycyjne właścicieli poszczególnych segmentów.
Jednakże należy stwierdzić, że jej nie wyklucza. Jednym z elementów prawa własności nieruchomości jest prawo jej zagospodarowania. Zatem skarżąca ma prawo do realizacji uzasadnionego procesu inwestycyjnego w ramach zabudowy szeregowej.
Organy odmawiając wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej rozbudowy tarasy nie wzięły pod uwagę, że segment skarżącej jest segmentem narożnym. Jednocześnie jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych w postaci map, zdjęć obrazujących teren poddany analizie, zabudowa segmentowa w obszarze analizowanym charakteryzuje się tym, że poszczególne segmenty lub grupy segmentów usytuowane są uskokami. Przy czym nie ma w tym stałej regularności. Planowana rozbudowa tarasu przy ul. [...] wysunęłaby ten segment od strony ogrodu do przodu tworząc uskok, czym wkomponowałaby się swoją bryłą do formy architektonicznej segmentów występującej w analizowanym obszarze. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w obszarze analizowanym nie występują działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej. pozwalające na określenie wymagań w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy z uwzględnieniem wnioskowanej inwestycji.
Materiał dowodowy wskazuje, że tarasy w segmencie przy ul. [...] 8, 8a, 8b, 8c, 8d, 8e mają różną szerokość i długość, co wskazuje, że były one przebudowywane. Materiał zdjęciowy potwierdza, że w obszarze analizowanym tarasy są zadaszone.
Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że w sprawie nie została wyjaśniona powierzchnia nowej zabudowy związanej z rozbudową tarasu, którą skarżąca określa na 18 m² (3 m × 6 m), a organ ustalił na 30 m². Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na ustalenia organu w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
Z decyzji organu I instancji wynika, że planowana inwestycja dotyczy również rozbudowy schodów zewnętrznych. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżąca określiła swoje zamierzenie w tym zakresie jako przebudowa wejścia do budynku: klatka schodowa, schody zewnętrzne. Na rozprawie sądowej w dniu 6 września 2012 r. skarżąca podała, że planuje poszerzenie spocznika przed wejściem o powierzchnie około 1 m ². Natomiast same schody nie będą zadaszane i obudowywane. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy skupiły się na możliwości zabudowania schodów, czego skarżąca nie planuje, natomiast nie przeanalizowały możliwości poszerzenia samego spocznika. Z ustaleń stanu faktycznego z przeprowadzonej analizy wynika, że spoczniki przed wejściem w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przykryte są jedynie lekkimi zadaszeniami. Skarżąca jednak wykazała, że ustalenia w tym zakresie nie są precyzyjne, gdyż w segmencie przy ul. [...] 8e wejście do budynku zostało przebudowane poprzez obudowę spocznika.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi związanego z nieprawidłowym ustaleniem granic obszaru analizowanego. Organ ustalił, że szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 9,1 m. Ustalenie zatem granic obszaru analizowanego w odległości 50 m wokół działki budowlanej spełnia wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ obszar analizowany jest zainwestowany i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenie jego granic w minimalnej wielkości było wystarczające.
W toku postępowania administracyjnego organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Nie wzięcie pod uwagę wszystkich elementów istotnych przy analizie dopuszczalności planowanej inwestycji wpłynęło na uznanie, że planowana inwestycja pogorszyłaby walory estetyczne terenu i jego zabudowy oraz zdysharmonizowałaby przestrzeń.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe uwagi oraz wezwie skarżącą do sprecyzowania wniosku w zakresie przebudowy wejścia do budynku.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww ustawy.