Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] grudnia 2013 r., którym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce ew. nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...].
Uzasadniając postanowienie przywołano m. in. następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy:
- - przedmiotowa działka jest położona w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], stąd ma do niej zastosowanie rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem",
- - realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem zakazu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia - lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;
- - nie zachodzą, wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, okoliczności wyłączające stosowanie powyższego zakazu, dotyczące obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, ponieważ:
- ▪ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] nie wskazuje obszarów zwartej zabudowy, zaś przedmiotowa działka - zgodnie z jego ustaleniami - położona jest na terenach leśnych w granicach strefy III – turystyczno-wypoczynkowej oraz
- ▪ nie jest też spełniony drugi warunek z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ nie można ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu stawu, jako że tylko jedna działka przyległa (tj. granicząca bezpośrednio z działką stanowiącą teren inwestycji) - nr [...], jest zabudowana; działka ew. nr [...] (na północ od przedmiotowej działki ew. nr [...]) nie jest zabudowana; nie ma znaczenia stan zabudowania innych działek w tym rejonie, gdyż nie są działkami przyległymi do przedmiotowej działki ew. nr [...];
- - nie zachodzą również pozostałe wyjątki od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.
R. B. wniosła skargę na postanowienie organu odwoławczego, w której podniosła naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia (poprzez jego niezastosowanie) oraz art. 7 K.p.a.
Uzasadniając zarzut niezastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że:
- - bezpośrednio graniczące z przedmiotową działką działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...] są - na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zabudowane domami mieszkalnymi znajdującymi się w mniejszej odległości od zbiornika wodnego niż odległość planowanego budynku od zbiornika wodnego; oznacza to, że planowany budynek znajduje się w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach;
- - na przedmiotowej działce znajduje się już budynek mieszkalny odległy od linii brzegu zbiornika wodnego o ok. 20 m, czyli bliżej niż planowany budynek gospodarczy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego.
Przedmiotowa inwestycja planowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia na powyższym obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Stosownie do § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.
W związku z zarzutami skargi decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, czy w sprawie znajduje zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.
Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że przepis ten nie ma zastosowania, w związku z czym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.
Pierwszą z przesłanek wyłączenia zakazu zabudowy jest okoliczność, że teren inwestycji jest położony na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Teren przedmiotowej inwestycji nie jest położony na takim obszarze, ponieważ zgodnie z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] przedmiotowa działka ew. nr [...] leży na terenach leśnych w granicach strefy III - turystyczno-wypoczynkowej. Takie zapisy studium nie wskazują, że ten teren jest przeznaczony pod zwartą zabudowę. W tym kontekście nie można zawartego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wyjątku od zakazu zabudowy wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia interpretować rozszerzająco - w kierunku możliwości zabudowy tego terenu.
Wyjątków od zasady nie można bowiem interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 3069/12, dostępny na stronie www.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Już sama ta okoliczność sprawia, że nie jest wyłączony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.
Druga z przesłanek wyłączenia zakazu zabudowy polega na uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.
Organ nieprawidłowo uznał, że w ogóle nie można ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu stawu, jako że tylko jedna działka przyległa (tj. granicząca bezpośrednio z działką stanowiącą teren inwestycji) - nr [...], jest zabudowana, a nie ma znaczenia stan zabudowania innych działek w tym rejonie, gdyż nie są działkami przyległymi do przedmiotowej działki ew. nr [...]. W ocenie Sądu ustalenie to nie jest prawidłowe. Z terenem inwestycji (działką ew. nr [...]) graniczy bezpośrednio bowiem wiele działek, m. in. wskazane w skardze zabudowane działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...], a ponadto inne zabudowane działki ew. po zachodniej i północnej stronie stawu (w tym działka ew. nr [...]).
Uchybienie powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie wyznaczył bowiem nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z wyznaczonej na załączniku nr 1 do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika, że planowany budynek mógłby być usytuowany nawet tuż przy brzegu stawu, podczas gdy żaden z budynków znajdujących się na działkach przyległych tak blisko brzegu się nie znajduje.
W związku z tym należy uznać, że linia ta została wyznaczona nieprawidłowo, nie uwzględniono bowiem, że dla możliwości zabudowy wystąpić musi przesłanka z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Bez znaczenia jest przy tym w istocie, czy przesłanki wyłączające zakaz wskazane w tym przepisie wystąpić muszą kumulatywnie czy też alternatywnie, skoro nie zachodzi żaden z wyjątków.
Powyższe oznacza, że nie został wyłączony zakaz zabudowy wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że:
- - wbrew wywodom skargi zawarty w rozporządzeniu zwrot "zgodnie z linią występującą na działkach sąsiednich" należy rozumieć w ten sposób, że nie chodzi o nawiązanie do linii zabudowy wyznaczonej jako linia prosta, wyznaczonej przez dowolny obiekt na działce sąsiedniej, niezależnie od kształtu linii brzegu; tego rodzaju wykładnia regulacji pozostawałaby w opozycji ze zdrowym rozsądkiem, mając na uwadze cel regulacji, którą ustanowiono odstępstwa od zakazu; analogicznie rozumieć należy sformułowany w § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia warunek "nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu";
- - z uwagi na brak jednoznacznej lokalizacji (w ściśle określonym miejscu) planowanego budynku w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy zabudowa na działkach przyległych znajduje się w mniejszej odległości od zbiornika wodnego niż odległość od niego planowanego budynku; jednak w świetle warunków projektu decyzji (naniesionych na załączniku nr 1 nieprzekraczalnych linii zabudowy) dopuszczono nią ewentualną realizację obiektu w odległości od brzegu mniejszej niż na działkach przyległych;
- - w świetle powyższych okoliczności organ nie naruszył art. 7 K.p.a.
Jak trafnie skonstatował organ, nie zachodzą również pozostałe wyjątki od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.
W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).