Uzasadnienie
[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Klimatu z [...] listopada 2019 r., w której utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 11 marca 2019 r., uzupełnionym pismem z 1 kwietnia 2019 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o wydanie decyzji "na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R5 zgodnie z dołączonym wnioskiem" "o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności podlegającej na odzysku odpadów w celu rekultywacji terenu niekorzystnie przekształconego na skutek budowy stawu rybnego połączonego z eksploatacją piasku na części działki nr [...], [...], obręb [...], gmina [...]".
Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] września 2018 r. (winno być: "2019") umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych - wykopu po budowie stawu rybnego na ww. działce nr [...] połączonej z wydobyciem piasku, z uwagi na fakt, że przedmiotowy teren nie jest terenem niekorzystnie przekształconym, o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Od powyższej decyzji odwołała się [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Minister Klimatu decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wniosek o wydanie zezwolenia został oparty na art. 42 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach i dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami przez wypełnienie wykopu po budowie stawu rybnego połączonego z wydobywaniem piasku.
Przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit b ustawy o odpadach wskazuje na tereny niekorzystnie przekształcone i precyzuje rodzaj przekształconych terenów, co do których wypełnienia właściwy do wydania decyzji jest marszałek, tj. zapadliska i wyrobiska. W przedmiotowej sprawie chodzi o wykop po budowie stawu rybnego. Podstawowym celem dokonania zmiany była budowa stawu rybnego, która to zmiana nie jest niekorzystnym przekształceniem terenu, o który mowa w ustawie o odpadach, a wydobycie piasku miało miejsce nielegalnie przy okazji prowadzonych pod budowę wykopów. Organ odwoławczy uznał za właściwą analizę zawartą w zaskarżonej decyzji odnośnie pojęcia wyrobisko i rozumienia go przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), nawet mimo, że w ustawie nie użyto pełnej formy pojęcia, tj. wyrobiska górniczego. Podkreślił, że Słownik języka polskiego (pod red.
W. Doroszewskiego, sjp.pwn.pl) też definiuje to pojęcie jako "pustą przestrzeń w kopalni powstałą po wybraniu skał w wyniku robót górniczych". Zapis ustawowy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit b ustawy o odpadach jest nadrzędny w stosunku do zapisów załącznika nr 1 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Stąd wymienione w nawiasie przykłady "terenów niekorzystnie przekształconych", w świetle przepisów ustawy o odpadach muszą i tak zostać ograniczone do pojęć zapadlisko lub wyrobisko wymienionych w ustawie o odpadach. Z przyczyn oczywistych w sprawie nie mamy do czynienia z zapadliskiem, które oznacza zagłębienie terenu powstałe wskutek zapadnięcia się warstw skalnych w głąb ziemi (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, sjp.pwn.pl). Uznanie, że wykop pod budowę stawu nie stanowi wyrobiska, oznacza brak właściwości marszałka do wydania wnioskowanej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu odwołującej się związanego z wypełnieniem obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] dotyczącej ustalenia kierunku i warunków rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych - organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres korzystania ze środowiska w odniesieniu do przetwarzania odpadów pozostaje w tym przypadku we właściwości innego organu, który uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy może wydać odpowiednie zezwolenia. Natomiast, w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ wykazał, że przedmiot wniosku nie jest objęty regulacją ustawy o odpadach i nastąpiło umorzenie postępowania.
[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na decyzję Ministra Klimatu z [...] listopada 2019 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- - art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., to jest zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie przytoczenie w decyzji dotychczasowego toku postępowania i dokonanie następnie powierzchownej oceny przedstawionych przez skarżącą zarzutów przy jednoczesnym ograniczeniu się do ponownego przytoczenia argumentacji przywołanej przez organ w decyzji pierwszoinstancyjnej,
- - art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła żadna przesłanka, która mogłaby dać organowi asumpt do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, a rozstrzygnięcie powinno nastąpić poprzez wydanie merytorycznej decyzji co do istoty sprawy,
- - art. 7 i art. 77 k.p.a. na skutek ustalenia przez organ administracji, że głównym celem powstania wykopu na działce nr [...] była budowa stawu rybnego, a nie wydobycie kopaliny, podczas gdy z załączonych do wniosku dokumentów jednoznacznie wynika, że w sprawie chodzi o wyrobisko poeksploatacyjne, na terenie którego wydobywano kopalinę, co zostało wprost stwierdzone w decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] września 2007 r., czego organ administracji nie wziął pod uwagę w sprawie;
przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu zawartego w Załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami w lp. 1 komuna 5 zdanie 1 przez jego błędną wykładnię i uznanie, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "jakich jak" wskazuje na stworzenie zamkniętego katalogu desygnatów pojęcia "terenu niekorzystnie przekształconego", do którego nie można zaliczyć działki nr [...], podczas gdy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "jakich jak" jednoznacznie sugeruje, że ustawodawca wprowadził przykładowy katalog desygnatów pojęcia terenu niekorzystnie przekształconego i działka nr [...] jako teren poeksploatacyjny jest terenem niekorzystnie przekształconym.
W motywach skargi przytoczono argumentację uzasadniającą postawione zarzuty.
Minister Klimatu – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę.
W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Klimatu z [...] listopada 2019 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] września "2018" r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu wyżej wymienione decyzje zostały wydane z naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, z kolei wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach [(Dz. U. z 2019 r., poz. 701, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.o."] stanowi, że zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Dalej natomiast, art. 30 ust. 2 pkt 2 u.o. normuje, że dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy.
W myśl art. 41 ust. 1 prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów – zgodnie z art. 41 ust. 2 u.o. - wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b u.o. - organem właściwym jest marszałek województwa dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Ostatnia z przytoczonych norm nie przewiduje materialnoprawnych przesłanek zezwolenia. Jej treść ogranicza się do wskazania jednej z czterech sytuacji, w których właściwy w sprawie jest marszałek województwa.
Pozostałe trzy tego rodzaju sytuacje wynikają z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a, c i d u.o. W istocie nie reguluje w jakich miejscach można prowadzić procesy odzysku poza instalacjami, lecz odnosi się jedynie do kwestii właściwości (wyrok NSA z 28.11.2019 r., sygn. akt IV SA/Wa II OSK 2769/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych regulacji prawa materialnego – ustawy o odpadach wynika, że zasadą jest przetwarzanie odpadów w instalacjach i urządzeniach, a następnie, że od tej zasadą możliwe są wyjątki; zbieranie i przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które wydają właściwe organy, mi.in. marszałek województwa; właściwość marszałka województwa zachodzi wówczas, gdy proces odzysku polega na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych będących wyrobiskiem czy zapadliskiem. O właściwości marszałka województwa decydują więc m.in. cechy miejsca, w którym odpady mają być umieszczane, tj. jego kwalifikacja jako wyrobiska lub zapadliska (G. Radecki, Właściwość rzeczowa w sprawach zezwoleń dotyczących zbierania oraz przetwarzania odpadów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016, nr 3, s. 52).
Innymi słowy, rodzaj przekształconych terenów, co do których wypełnienia właściwy jest marszałek województwa. Bez wątpienia wykopu po budowie stawu rybnego (bo wydobycie pisaku było nielegalne) nie można określić zmianą powodującą niekorzystne przekształcenie terenu w postaci wyrobiska, czyli pustej przestrzeni powstałej w wyniku robót górniczych ani zapadliska, czyli zagłębienia terenu powstałego wskutek zapadnięcia się warstw skalnych w głąb ziemi. Oznacza to, że ustalenie Marszałka Województwa [...] w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, że nie zachodzi okoliczność z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b u.o. uzasadniająca jego właściwość było prawidłowe.
Natomiast Marszałek nie miał podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego można bowiem wydać jedynie wtedy, gdy postępowanie to nie może być kontynuowane i zakończone inną decyzją, rozstrzygającą sprawę co do istoty, a w sprawie nie doszło do wykazania takiej okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 2769/18) stwierdził, że "skierowanie wniosku do organu niewłaściwego w ogóle nie stanowi przyczyny umorzenia postępowania administracyjnego. Stosownie wszak do art. 65 § 1 k.p.a. organ ten powinien niezwłocznie przekazać wniosek do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnioskodawcę.
Co więcej, organ niewłaściwy nie jest władny wydać w sprawie żadnej decyzji, w tym o umorzeniu postępowania, również wówczas, gdy nie może wykonać tego obowiązku z przyczyn, jakich nie może usunąć za pomocą przysługujących mu środków procesowych. Otóż w myśl art. 66 § 3 K.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia" (pod. wyrok WSA w Warszawie z 7.09.2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2705/16, publ. Lex nr 2435089). Ustalenie dokładnej treści wniosku, jego rozpatrzenie czy nawet umorzenie postępowania w jego przedmiocie należy bowiem jedynie do organu właściwego. Pomimo uwzględnienia skargi, bezzasadny okazał się zarzut naruszenia Załącznika (określającego "Rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami") do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami [(Dz.
U. poz. 796) – dalej jako: "rozporządzenie"], w którym wskazuje się w zakresie Warunków odzysku określonych odpadów na "wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk)". Chociaż oznacza, że procesy odzysku mogą być prowadzone również w miejscach niekorzystnie przekształconych innych niż wymienione w analizowanym przepisie wyrobiska i zapadliska, to po pierwsze - jako unormowanie podustawowe nie może w żadnym stopniu wpłynąć na wykładnię art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b u.o. Zapis ustawowy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit b u.o. jest nadrzędny w stosunku do zapisów Załącznika rozporządzenia; po drugie - dotyczy całkiem innych zagadnień, niezwiązanych z właściwością organów i niemających dla niej żadnego znaczenia. Stąd wymienione w nawiasie przykłady "terenów niekorzystnie przekształconych", w świetle przepisów ustawy o odpadach, zwłaszcza normy kompetencyjnej - art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b, muszą i tak zostać ograniczone do pojęć zapadlisko lub wyrobisko.
W świetle przedstawionego stanu sprawy, przytoczonych regulacji prawnych mających zastosowanie w przedmiotowym stanie, poczynionych przez Sąd na tych podstawach rozważań, skarga okazała się zasadna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe i doprowadzi do zakończenia sprawy zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi, Sąd postanowił w punkcie 2 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.