Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. ustalił Gminie K. wymiar kary biegnącej od dnia 17 stycznia 2003r., za naruszenie warunków odprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001r przez Starostę Powiatowego w P. Pismem z dnia 16 maja 2003r., Wójt Gminy K. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z wnioskiem o którym mowa w art. 302 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska (Dz. U Nr 62 poz. 627 z późn. zm) o zaniechanie naliczania kary biegnącej. Po wpłynięciu niniejszego wniosku organ przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2003r. kontrolę sprawdzającą, która wykazała, że naruszenie warunków odprowadzania ścieków nie ustało.
W związku z powyższym organ ten decyzją z dnia [...] maja 2003r znak [...], wymierzył nową wysokość kary biegnącej. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził jednak nieważność powyższej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na nieprawidłowe wskazanie daty początku biegu wymiaru kary. Ponieważ wskazane wady dotyczyły decyzji, a nie całego postępowania organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. ponownie wymierzył nową wysokość kary biegnącej, określając tym razem w sposób prawidłowy datę początku jej biegu tj. od 29 kwietnia do 27 czerwca 2003r. oraz ustosunkowując się do wniosku Wójta Gminy K. w sprawie umorzenia postępowania, z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności tj.
1. wydanie przez Starostwo Powiatowe w dniu [...] lipca 2003r. nowego pozwolenia wodnoprawnego określającego nowe parametry odprowadzanych oczyszczonych ścieków do odbiornika- którym uchylono w całości poprzednie pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2001r.
2. wejście w życie z dniem 1 stycznia 2003r. przepisów nowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212 poz. 1799), odmówił Wójtowi Gminy K. umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia podwyższonej kary biegnącej za odprowadzanie do wód ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wójta Gminy K., Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy powyższą decyzję [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] lipca 2004r.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż decyzja organu I instancji w jego ocenie została wydana prawidłowo. Ponadto podniósł, iż decyzja Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] grudnia 2001r. udzielająca stronie pozwolenia wodnoprawnego, była dla niej wiążąca do dnia jej uchylenia, decyzją Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 2003r Nr [...].
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina K. Żądając jej uchylenia skarżący zarzucił organowi naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące normy prawne, oraz art. 87 Konstytucji, z uwagi na to, iż rozstrzygniecie oparto na akcie- decyzji administracyjnej, nie stanowiącym źródła powszechnie obowiązującego prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organ rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę, iż w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, posiadał on nowe pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostwo Powiatowe w dniu [...] lipca 2003r. ustalające nowe parametry odprowadzanych oczyszczonych ścieków do odbiornika, którym to uchylono w całości poprzednie pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2001r. Ponadto od dnia 1 stycznia 2003r. obowiązywały już przepisy nowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212 poz. 1799), które to w sposób odmienny określały kwestie będące przedmiotem regulacji wcześniejszego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2001r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów w niej podniesionych, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż została ona wydana bez rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy okoliczności.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2005r. na mocy której organ ten powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] lipca 2004r. odmawiającej Wójtowi Gminy K. umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia podwyższonej kary biegnącej za odprowadzenie do wód ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, oraz wymierzającej za okres od dnia 29 kwietnia 2003r. do dnia 27 czerwca 2003r. karę biegnącą podwyższoną w wysokości 800 zł za dobę.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia, nie uwzględnił bowiem, iż decyzja wydana przez organ I instancji jest wadliwa. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa.
Kwestią istotną w ocenie Sądu do której organ w ogóle się nie ustosunkował, jest niewłaściwe określenie adresata decyzji. Organ I instancji wskazał, w pkt. 1 rozstrzygnięcia, iż " odmawia Wójtowi Gminy K. umorzenia postępowania w sprawie...". Należy więc wskazać, iż wystąpienie Wójta Gminy K., na podstawie art. 105 § 1 kpa, do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z wnioskiem o umorzenie jako bezprzedmiotowego, toczącego się przed tym organem postępowania w sprawie wymierzenia podwyższonej kary biegnącej, nie czyni tegoż organu stroną niniejszego postępowania. Stroną tego postępowania winna być Gmina K., gdyż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm), posiada ona osobowość prawą, a zatem jako osoba prawna może być adresatem praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji. Wójt zaś jest jedynie jej organem wykonawczym, upoważnionym do reprezentowania jej interesów na zewnątrz. Zatem nie może on być, tak jak to przyjął organ I instancji stroną niniejszego postępowania i adresatem decyzji.
Organ II instancji winien był również rozważyć kwestię wadliwego określenia na rzecz jakiego podmiotu została wymierzona kara biegnąca o której mowa w pkt 2 sentencji decyzji I instancji. W punkcie tym wskazano bowiem jedynie, iż "wymierza się karę", nie określono jednak komu- jakiej osobie prawnej, fizycznej, ewentualnie samorządowej jednostce organizacyjnej, gdyż zgodnie z art. 29 kpa, tylko takie jednostki posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego jak i przedstawionego powyżej wywodu, zdaniem Sądu brak jest podstaw, do przyjęcia stanowiska Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż kara ta została wymierzona na rzecz Wójta Gminy K..
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003r. przepisów nowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212 poz. 1799), które to w sposób odmienny określają kwestie będące przedmiotem regulacji zawartych w pozwoleniu wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2001r., należy wskazać, iż samo wejście w życie przedmiotowego rozporządzenie, nie może stanowić podstawy do samoistnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką jest pozwolenie wodnoprawne. Ustalenie w akcie normatywnym nowych warunków odprowadzania ścieków stanowi bowiem jedynie podstawę do wystąpienia z wnioskiem o zmianę aktów indywidualnych (decyzji administracyjnej), określających warunki dla konkretnego podmiotu. Zmiana warunków pozwolenia wodnoprawnego, następuje zatem w drodze nowej decyzji administracyjnej, która wywołuje skutki prawne z datą jej wydania.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.