Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...], z [...] lutego 2019 r., wydanym na podstawie art. 31 § 2 oraz art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], odmówił dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa [...] z 20 lipca 2018 r., znak postępowania: [...] oraz odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa [...] z 20 lipca 2018 r., znak postępowania: [...].
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Pismem z 20 lipca 2018 r. Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo), zwróciło się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z wnioskiem o wydanie zezwolenia na eliminację do 20 osobników żubra Bison bonasus ze stada wolnościowego, w tym trzech żubrów z zagrody pokazowej [...], przebywającego na terenie Puszczy [...].
Decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], GDOŚ zezwolił Nadleśnictwu, na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.), celem regulacji liczebności i kształtowania właściwej struktury wiekowo-płciowej populacji żubrów bytujących w Puszczy [...].
Pismem z 9 stycznia 2019 r. Fundacja [...] (dalej: Fundacja) zwróciła się do GDOŚ m.in. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu oraz przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując wniosek Fundacji wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.
Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Wskazać więc należy, że warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie postępowania w toku.
W przedmiotowej sprawie postępowanie pierwszoinstancyjne zostało zakończone i jednocześnie nie zostało zainicjowane postępowanie drugoinstancyjne, w związku z czym należało odmówić dopuszczenia Fundacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. To, że w momencie złożenia wniosku decyzja nie była ostateczna jest bez znaczenia, gdyż po jej wydaniu organ I instancji nie miał możliwości procedowania.
Również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje terminu, w jakim organizacja społeczna może złożyć wniosek o dopuszczenie do postępowania, tym samym nie można mówić o przywróceniu terminu do złożenia takiego wniosku. Istotnym jest jedynie, aby postępowanie to nie zostało zakończone, gdyż można mówić o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, jeżeli postępowanie jest w toku (przed pierwszą lub drugą instancją). Bowiem instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (w trakcie toczącego się postępowania) nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt: OSK 1076/04).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r. wniosła Fundacja [...] z siedziba w [...]. Skarżąca Fundacja zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- 1) art. 21 ust. 2 pkt 24) lit. b) w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej jako: o.o.ś.) - poprzez brak opublikowania wniosku o wydanie przez Organ decyzji zezwalającej na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania 20 osobników żubra (Bison bonasus) na terenie Nadleśnictwa [...] i Nadleśnictwa [...], mimo że, obowiązek taki wynika z prawa materialnego, a zaniechanie to było bezpośrednią przyczyną uniemożliwiającą Skarżącemu złożenie wniosku o dopuszczenia do udziału na prawach strony;
- 2) art. 28 k.p.a. i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczanie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, mimo że, jest to uzasadnione celami statutowymi Skarżącego, a także przemawia za tym interes społeczny;
- 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się wydając rozstrzygnięcie;
- 4) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że wydanie decyzji przez Organ pierwszej instancji (w przypadku braku jej późniejszego zaskarżenia) zawsze uniemożliwia rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, mimo że, decyzja ta nie jest od razu ostateczna i prawomocna;
- 5) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku Skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy;
- 6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i pominięcie błędów oraz uchybień Organu;
- 7) art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 - § 3 k.p.a. - poprzez bezzasadne uznanie, iż niemożliwe jest (w okolicznościach przedmiotowej sprawy) przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.
Wobec podniesionych zarzutów, skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowi4enia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Z żądaniem takim organizacja wystąpić może na każdym etapie postępowania administracyjnego, zarówno postępowania przed organem I instancji jak i II instancji, jednakże pod warunkiem, iż postępowanie administracyjne jest w toku.
W rozpoznawanej sprawie Fundacja [...] z siedzibą w [...] złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pismem z 9 stycznia 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 10 stycznia 2019 r. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącej Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa [...] z 20 lipca 2018 r. i zakończonym decyzją GDOŚ z [...] grudnia 2018 r., nr [...]., wpłynął do organu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że postępowanie odwoławcze (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji z [...] grudnia 2018 r. nie został złożony przez stronę postępowania.
Zatem w niniejszej sprawie postępowanie międzyinstancyjne nie zostało wszczęte, a wniosek Fundacji został wniesiony już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, co jest bezsporne. To, że w momencie złożenia wniosku decyzja nie była ostateczna jest bez znaczenia, gdyż po jej wydaniu organ I instancji nie miał możliwości procedowania. W przypadku złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem II instancji. W takim tylko bowiem wypadku, organ będzie miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie II instancyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie.
Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, Lex nr 165912, oraz wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 525/11, LEX nr 1216745).
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.