Uzasadnienie
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją nr [...], z [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] października 2016 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. znak: [...] orzekającej o przejściu do zasobu Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodą płynącą - [...], a następnie przejście w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] wody płynącej - [...] oraz gruntów pokrytych tą wodą, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z 20 października 2016 r. i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdził przejście do zasobu Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodą płynącą - [...], a następnie przejście w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] wody płynącej - [...] oraz gruntów pokrytych tą wodą.
W dniu [...] grudnia 2014 r. M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013r. znak: [...] podnosząc, że [...] lipca 2013 r. on i F. M. zawarli umowę kupna działek nr ew. [...] i [...] obr. [...], umowa ta została ujawniona w księdze wieczystej.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] października 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. M. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrując odwołanie podniósł, że w ocenie organu odwoławczego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] bezzasadnie uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013 r. nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarówno art. 217 oraz art. 14a ustawy Prawo wodne, jak i art. 19 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 130 poz. 1087), nie zawierają upoważnienia dla organów administracji do orzekania o przejściu nieruchomości stanowiących własność prywatną do zasobu Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie takie zawarte jest w decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw od art. 217 ustawy Prawo wodne odróżnia data przejścia gruntu pokrytego wodą płynącą w trwały zarząd oraz krąg podmiotów, którym w trwały zarząd jest przekazywany grunt - w 2005 roku rozszerzony o marszałków województw - poza tym skutek tych przepisów jest taki sam. Zależność pomiędzy art. 19 o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw, a art. 217 ustawy Prawo wodne wyraża się w regule kolizyjnej lex posterior derogat legi priori. Zasada ta oznacza, że prawo pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy ustanowione później należy stosować przed prawem ustanowionym wcześniej. Przy czym zarówno art. 19 jak i art. 217 stanowi upoważnienie dla organów administracji do orzekania w przedmiocie gruntów, które najpóźniej w dacie wejścia w życie tych przepisów stanowiły własność Skarbu Państwa.
Równocześnie przepisy art. 14a ustawy Prawo wodne i art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw nie odnoszą się do tych samych stanów faktycznych, a zatem nie stanowią równolegle podstawy do orzekania.
Art. 14a ustawy Prawo wodne odnosi się do bieżącego ewidencjonowania gruntów należących do Skarbu Państwa w: zasobie nieruchomości Skarbu Państwa i zasobie nieruchomości Skarbu Państwa stanowiących grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi. Natomiast art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw odnosi się do stanu, który istniał najpóźniej w dacie wejścia w życie tej nowelizacji i jest podstawą powstania z mocy prawa trwałego zarządu w odniesieniu do gruntów pokrytych wodami płynącymi.
Z tym, że przesłanką przejścia w trwały zarząd, w oparciu o art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw, gruntu pokrytego wodą płynącą jest wymóg, aby Skarb Państwa najpóźniej w dniu wejścia w życie wskazanej ustawy, tj. w dniu 30 lipca 2005 r., był właścicielem gruntów pokrytych wodami stanowiącymi jego własność.
Fakt, że w dokumentach przedłożonych w postępowaniu zwyczajnym działki [...] i [...] oznaczone były jako wody płynące nie był równoznaczny z tym, że działki te stanowiły własność Skarbu Państwa jeżeli weźmie się pod uwagę, że zarówno w księdze wieczystej jak i ewidencji gruntów i budynków jako właściciele nieruchomości wskazane były osoby fizyczne. Uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nastąpiło w dniu 15 kwietnia 2014 r., a zatem po wydaniu przez Starostę [...] rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia przejścia w trwały zarząd.
Natomiast jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] przejęcie działek [...],[...],[...] i [...] na własność Skarbu Państwa, w ocenie organu administracji, możliwe było z uwagi na śmierć uwidocznionych w ewidencji gruntów właścicieli tych nieruchomości równocześnie z umorzeniem postępowania w tym zakresie. W dniu orzekania przez Starostę [...] działki, wobec których bezpodstawnie orzeczono przejęcie na rzecz Skarbu Państwa i których przejście w trwały zarząd zostało stwierdzone, nie stanowiły własności Skarbu Państwa, nie została zatem spełniona przesłanka wskazana w art. 19 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw. Rozstrzygnięcie Starosty [...] jest w tym zakresie obarczone rażącym naruszeniem prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2017 r. wniósł Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013r. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja wprost przeciwnie została wydana na podstawie właściwej podstawy prawnej i bez rażącego naruszenia prawa,
- 2. art. 156 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. dokonano prawidłowych wpisów w księgach wieczystych, wydano prawomocne decyzje o ustaleniu linii brzegowej, a prawomocne decyzje stały się podstawą do wprowadzenia w powiatowej ewidencji gruntów także zmian jakościowych odnośnie pozostałych osób wymienionych w zaskarżonej decyzji, tym samym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i organ nie powinien stwierdzić jej nieważności, tym bardziej gdy decyzja właściwie w sposób deklaratoryjny potwierdzała jedynie istniejący stan faktyczny i prawny.
- 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013r. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja jak wynika z jej uzasadnienia wskazywała na zastrzeżenia co do właściwego postępowania tylko do 6 działek i ewentualnie w tym zakresie organ powinien stwierdzić częściową nieważność decyzji, nie zaś w stosunku do wszystkich kilkudziesięciu działek co do których organ nie ma żadnych wątpliwości, że decyzja została wydana na podstawie właściwej podstawy prawnej i bez rażącego naruszenia prawa,
- 4. art. 19 ust. 1 ustawy z 3 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087), poprzez jego błędną interpretację,
- 5. art. 10, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14a ust.2 i art. 217 ust. 3 i 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145), poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie,
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie:
- 1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą interpretację i ocenę,
- 2. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek stwierdzenia nieważności całości decyzji w sytuacji, gdy decyzja była prawidłowa
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.
Starosta [...] decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...] orzekł o przejściu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniową wodą płynącą - [...]. Wykaz gruntów określa załącznik do decyzji. Następnie orzekł o przejściu w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] wody płynącej Skarbu Państwa - [...] oraz gruntów pokrytych tą wodą, określonych w załączniku do decyzji.
Z załącznika do decyzji Starosty [...] znak: [...], z [...] maja 2013 r. wynika, że zestawienie wód i gruntów Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Marszałka Województwa [...] obejmuje m. in. działki: [...] i [...] obręb [...], gm. [...].
Z akt administracyjnych jednocześnie wynika, że M. M., wnioskiem z [...] listopada 2014 r., który wpłynął do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w dniu [...] grudnia 2014 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. znak: [...] w zakresie przejęcia na Skarb Państwa gruntu położonego w [...], gm. [...], działki nr [...] i [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. We wniosku tym M. M. określił przedmiot swojego żądania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. w zakresie dwóch działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] marca 2016 r. wynika, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wszczął na wniosek M. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. w sprawie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniową wodą płynącą - [...]. Z powyższego wynika, że zakres postępowania nadzorczego został rozszerzony w stosunku do żądania wynikającego z wniosku M. M. z [...] listopada 2014 r.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niedopuszczalnym jest mieszanie wskazanych dwóch trybów postępowania. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest tym żądaniem związany. Z kolei stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozpoznawanej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego podanie za stronę. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1083/10).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. w całości wykroczył poza żądanie wniosku, do czego nie był uprawniony. Należy zauważyć, że M. M., posiada legitymację do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym wyłącznie w zakresie działek oznaczonych nr [...] i [...]. W zakresie pozostałych działek wymienionych w załączniku do decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 k.p.a. M. M. nie posiada.
Zatem wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., bez ograniczenia zgodnie z wnioskiem do dwóch działek oznaczonych nr [...] i [...], zbyt szeroko i w sposób nieuprawniony rozszerzyło zakres postępowania nadzorczego. O ile uchybienie to, w stosunku do decyzji organu I instancji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, to decyzja organu odwoławczego, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji i stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. obarczona jest wadą, która wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Natomiast wbrew zarzutom skargi, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że działki nr [...] i [...] objęte wnioskiem M. M., w dacie wydania decyzji Starosty [...] stanowiły własność osób fizycznych, a nie własność Skarbu Państwa. Zatem przepisy art. 217 oraz art. 14a ustawy Prawo wodne, jak i art. 19 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 130 poz. 1087), nie zawierając upoważnienia dla organów administracji do orzekania o przejściu nieruchomości stanowiących własność prywatną do zasobu Skarbu Państwa, nie mogły stanowić podstawy do ich przejęcia, a zatem decyzja Starosty [...] w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej.
Ponownie rozpatrując odwołanie organ uwzględni powyższe uwagi.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.