Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]. października 2003 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia R. Z. do udziału, na prawach strony, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie galerii handlowo-usługowych "M.", oraz orzekło o umorzeniu postępowania przed organem I. instancji z powodu bezprzedmiotowości.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane w związku z wniesieniem w dniu 5 lutego 2004 r. przez R. Z. pisma określonego przez niego mianem odwołania od postanowienia Prezydenta W. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydawania postanowienia o dopuszczeniu osób fizycznych do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. O tym czy konkretna osoba ma przymiot strony w określonym postępowaniu nie decyduje orzeczenie w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, lecz okoliczność czy istnieje konkretny przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes określonej osoby jako "interes prawny". Ponieważ przepisy nie przewidują przesadzania co do dopuszczenia określonej osoby do udziału w postępowaniu, postępowanie mające przesądzić tą kwestie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.).
Dodatkowo, nie wskazując jaki ma to związek z meritum rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło także pogląd, iż Skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla galerii "M.".
Wcześniej postanowieniem z dnia 23. stycznia 2004 r. (sygn. akt IV SA 4650/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. Z. na postanowienie Prezydenta W. nr [...] wskazując, iż akt ten nie może być samodzielnie zaskarżony do Sądu Administracyjnego. Pozbawienie strony możliwości udziału w sprawie może być kwestionowane w odwołaniu od aktu administracyjnego kończącego sprawę (od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Jednak decyzją z dnia [...]. marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. października 2003 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla galerii "M." uchylając decyzje organu I. instancji do powtórnego rozpatrzenia nie odnosząc się do pisma określonego mianem odwołania złożonego przez R. Z. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. Z. wniósł o jego uchylenie w części, w której umorzono postępowanie przed organem I. instancji. Skarżący podniósł, iż umorzenie postępowania stanowi "nadużycie procedury procesowej w celu nie uwzględnienia zarzutów merytorycznych" podnoszonych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Skarżącego. Wskazał na szereg nieprawidłowości, jakie w jego ocenie miało miejsce przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Podkreślił, iż uzyskiwanie przez inwestorów korzyści z pogwałceniem porządku prawnego nie powinno mieć miejsca w Państwie Prawa. Skarżący podniósł, iż w sprawie występuje kierując się zarówno własnym interesem jak i troską obywatelską o dobro publiczne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zakres przypadków pozwalających Sądowi na uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia wyznacza art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dodatkowe ograniczenie możliwości uchylenia zaskarżonego aktu wynika z art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który ustanawia generalne ograniczenie wydawania przez Sąd orzeczeń na niekorzyść skarżącego.
Orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone rozstrzygnięcie trafnie wskazało, iż przepisy proceduralne nie tworzą podstawy do orzekania odnośnie dopuszczenia określonych osób lub innych podmiotów do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jedyny wyjątek w tym zakresie stanowi dopuszczenie do postępowania organizacji społecznych (art. 31 K.p.a.), jednak przepisy w tym zakresie nie znajdą w sprawie tej zastosowania. K.p.a. nakłada na organy administracji prowadzące postępowanie obowiązek zapewnienia stronom możliwości w nim udziału (art. 10, 81 i in. K.p.a.) nie tworząc jednocześnie podstawy orzekania, co do przysługiwania określonemu podmiotowi uprawnień strony. W tej sytuacji postanowienie Prezydenta W. nr [...] było rozstrzygnięciem wadliwym i w pełni trafny był pogląd Kolegium o celowości jego uchylenia. Rozważenia wymaga jednak sprawa podstaw procesowych orzeczenia przez Kolegium odnośnie do kwestionowanego w odwołaniu R. Z. aktu.
W świetle K.p.a. na postanowienie przysługuje zażalenie tylko gdy przepis tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Ponieważ w K.p.a. nie przewiduje się w ogóle możliwości wydawania rozstrzygnięć w kwestii dopuszczenia do postępowania na prawach strony, oczywiste jest, iż nie ustanowiono w tym zakresie także możliwości wniesienia środka odwoławczego. Z uwagi na brak środków odwoławczych brak jest także możliwości wyeliminowania wadliwego aktu w drodze stwierdzenia jego nieważności (w zw. z treścią art. 126 K.p.a.). Jak to wskazano w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 23 stycznia 2004 r. zagadnienie posiadania przez podmiot przymiotu strony w postępowaniu może być przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Jednak w rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy nie rozważył kwestii podniesionych w piśmie określonym przez Skarżącego mianem odwołania na etapie rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. października 2003 r..
Istotne jest jednak, iż nawet w sytuacji gdyby w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do kwestii podnoszonych w piśmie skarżącego z dnia 5 lutego 2004 r., ocenie podlegałoby posiadanie przez Skarżącego przymiotu strony, nie zaś legalność wydania kwestionowanego postanowienia.
Powyższe uwarunkowania prowadzą do generalnej konstatacji, iż w rozpatrywanym przypadku właściwszą formą procesową zakończenia sprawy byłoby wydanie przez Kolegium postanowienia o niedopuszczalności zażalenia (na zasadzie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.). Z punktu widzenia sytuacji procesowej strony oznaczałoby to jednak pozostawienie w obrocie prawnym wydanego bez podstawy prawnej rozstrzygnięcia przesądzającego o braku uprawnień procesowych Skarżącego. W związku z tym należało rozważyć, czy rozpatrzenie zażalenia przez organ II. instancji, zamiast stwierdzenia jego niedopuszczalności, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Toczy się bowiem nadal postępowanie w przedmiocie ustalenia wrunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla Galerii "W.", w ramach którego przymiot strony skarżącego musi być uwzględniony w przypadku stwierdzenia, iż Skarżący ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Ewentualne bezpodstawne pominięcie Skarżącego w postępowaniu może stanowić natomiast podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
W ocenie Sądu, z punktu widzenia procesowego, uchylenie zaskarżonego postanowienia nie byłoby także zasadne pomimo powołania niewłaściwej podstawy orzekania (art. 138 § 1 pkt 2 zamiast art. 134 K.p.a.), gdyż w istocie doprowadziło ono do właściwej sytuacji procesowej tj. zakończenia postępowania w sprawie dopuszczenia skarżącego do postępowania na prawach strony. Także więc w tym aspekcie nie zachodziły podstawy do uchylenia zakażonego postanowienia w świetle zasad określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym świetle Sąd tym bardziej nie mógł uwzględnić wniosku skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części w jakiej umorzono nim postępowanie w sprawie.
Sąd rozpatrując skargę nie rozważał kwestii czy Skarżącemu przysługują uprawnienia strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla galerii "M.", gdyż kwestia ta w istocie nie stanowiła przesłanki uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia organu I. instancji ani umorzenia postępowania przed tym organem w zakresie dopuszczenia Skarżącego do toczącego się postępowania, jako jego strony. W prawdzie Kolegium w zaskarżonym postanowieniu wypowiedziało się także we fragmencie uzasadnienia bardzo ogólnikowo w tej kwestii, jednak z treści orzeczenia nie wynika aby stwierdzenia Kolegium w tym zakresie, nie poparte nota bene żadną oceną stanu faktycznego konkretnej sprawy i bez wskazania ich znaczenia dla meritum, miały jakikolwiek związek z treścią rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie uzasadniając swoje orzeczenie Kolegium wskazało wyraźnie, iż podstawą umorzenia postępowania jest brak podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie przymiotu strony Skarżącego.
Z treści uzasadnienia nie wynika natomiast aby jakiekolwiek znaczenie dla meritum rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy Skarżącemu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu faktycznie przysługują prawa strony. W tej sytuacji poruszenie jedynie na marginesie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zagadnienia faktycznych uprawnień Skarżącego, jako strony postępowania, należy odczytać, zdaniem Sądu jedynie jako nie mającą skutków prawnych informację (przeciwnie niż w rozstrzygnięciu organu I. instancji gdzie kwestia ta stanowiła podstawę rozstrzygnięcia). Jej zamieszczenie, jako elementu zbędnego w uzasadnieniu, stanowi uchybienie nie mające istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.
W ocenie Sądu nie można uznać aby kwestia ta została przesądzona zaskarżonym rozstrzygnięciem. Zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ogólnych stwierdzeń dotyczących ewentualnego statusu strony Skarżącego stanowi jedynie naruszenie przepisów postępowania w zakresie prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie może więc także stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kwestia statusu strony skarżącego nie mogłaby być także rozważana w przypadku wydania przez Kolegium właściwszego procesowo rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.).
Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, iż jego wystąpienia w sprawie związane są z wieloma nieprawidłowościami i wynikają również z troski obywatelskiej o dobro publiczne trzeba wskazać, iż także w przypadku gdyby nie miał on legitymacji procesowej do występowania w rozpatrywanym przypadku o wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obrotu prawnego, w związku z brakiem statusu strony w postępowaniu, o ile stwierdzi on, że jest ona wadliwa, może rozważyć wystąpienie do prokuratora z wnioskiem o zastosowania środków określonych w dziale IV K.p.a.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.