Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 944/15

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania za nieruchomość nabytą, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 687), zwanej dalej "ustawa o realizacji dróg", a położoną w C. przy ul. [...] (róg [...]), oznaczoną jako działka ew. nr [...] (obr. [...]). Przedmiotowa działka objętą została decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie zwykłego skrzyżowania ul. [...] z uL [...] na skrzyżowanie z ruchem okrężnym, w ciągu drogi powiatowej Nr [...], zwana dalej "decyzją lokalizacyjną".

Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne:

1. - inwestycją objęto m. in. nieruchomość, położoną w C. przy ul. [...] róg [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] (pow. 684 m2), powstałą w wyniku podziału działki ew. nr [...],
2. - z treści księgi wieczystej (nr [...]) prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że jej właścicielami, na dzień w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, byli: p. F. P., D. P., K. P. oraz J. P.,
3. - na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o realizacji dróg, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stanowiącymi linie podziału na podstawie decyzji lokalizacyjnej, stają się - z mocy prawa - własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna,
4. - art. 12 ust. 4a ustawy o realizacji dróg stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za te nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,
5. – 19 sierpnia 2014 r. Starosta [...] zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę ew. nr [...],
6. – zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości,
7. – 4 sierpnia 2014 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 140 674 zł.; wartość gruntu ustalono na kwotę 140 111 zł. zaś naniesień budowlanych - 563 zł,
8. – 28 sierpnia 2014 r. swoje uwagi do sporządzonej wyceny przedstawili byli właściciele przedmiotowej nieruchomości, a 6 września 2014 r. rzeczoznawca majątkowy pisemnie odniósł się do uwag stron, co do sporządzonej wyceny (jego stanowisko doręczono Stronom postępowania przy piśmie z 12 września 2014 r.),
9. – decyzją z [...] listopada 2014 r. ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 147 707,7 zł na rzecz p. F. P., D. P., K. P. oraz J. P.,
10. – odwołanie zostało wniesione przez p. F. P., D. P., K. P. oraz J. P.; Strony kwestionowały w nim ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania; treść odwołania powielała uwagi Stron, co do operatu szacunkowego, przedstawione organowi I. instancji 28 sierpnia 2014 r., co do których szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień udzielił rzeczoznawca majątkowy,
11. – faktem jest, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
12. – kierując się wskazanym przepisem, na stronie 2 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, opisując przeznaczenie wycenianej nieruchomości, wskazał, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r., zwanym dalej "Studium", przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną KZ (drogi zbiorcze); dlatego przy wycenie należało w pierwszej kolejności uwzględnić dostępne transakcje drogowe, a w przypadku ich braku (lub w braku odpowiedniej liczby przydatnych nieruchomości podobnych) oprzeć obliczenia na cenach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (tereny usługowe); rzeczoznawca znalazł jednak wystarczającą ilość transakcji drogowych na wytyczonym rynku, z których część wykorzystano w sporządzonej wycenie; ponadto, pismem z 6 września 2014 r. odniósł się do zarzutów zgłoszonych przez Strony, co do operatu i szczegółowo wyjaśnił m.in., że - ze względu na przeznaczenie terenu - wyceniana działka drogowa nie może być porównywana z cenami działek inwestycyjnych z rynku lokalnego, zaś w segmencie nieruchomości drogowych mieści się w górnym przedziale cen rynkowych,
13. – zdaniem organu odwoławczego, wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie; tym samum zarzut zaniżenia odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze, przywołano następującą argumentację:

1. – rzeczoznawca majątkowy, powołując się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których znajduje się działka ew. nr [...] oraz na Studium, uznał ją za drogową - za którą należne odszkodowanie ma być niższe,
2. – w rzeczywistości, w 2014 roku (i do chwili obecnej), nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka (tak; zaświadczenie z Gminy dołączone do odwołania); obowiązujące natomiast jeszcze Studium nie przewiduje na działce ew. nr [...] (z której wydzielono tą o nr [...]), budowy skrzyżowania z ruchem okrężnym a tylko poszerzenie pasa drogowego o mniejszej powierzchni; jako dowód przywołano - wyrys ze Studium,
3. – dokonując wyceny gruntu w podejściu porównawczym, rzeczoznawca majątkowy zestawił dla porównania działkę ew. nr [...], położoną przy drodze powiatowej, będącej główną ulicą miejscowości C., z czterema działkami drogowymi położonymi przy drogach gminnych, będących bocznymi uliczkami o gorszej infrastrukturze i oszacował tą działkę poniżej wartości porównywanych działek; nie wziął pod uwagę faktu, że przedmiotowa działka została wydzielona z tej o nr [...], przeznaczonej w Studium pod zabudowę mieszkaniowo-usługową; jest ona otoczona przez działki o takim samym przeznaczeniu a w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się Gminna Szkoła Podstawowa,
4. – w ten sposób rzeczoznawca oszacował wartość działki poniżej średniej wartości działek przejmowanych przez Gminę [...] pod drogi gminne w ostatnich latach; wycena nieruchomości, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego, nie jest rzetelna a decyzje organów obu instancji opierają się na nierzetelnym operacie szacunkowym.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k.

1. 71) Skarżący oświadczył, że zwężenie działki poprzez zabranie jej części na drogę pogorszyło warunki korzystania z niej, ponieważ działka została odcięta od głównej ulicy i w związku z tym uległa zmniejszeniu jej wartość. Sąd postanowił dopuścić dowód z wyrysu ze Studium (k.

1. 20) na okoliczność ustalenia przeznaczenia działki skarżącego w tym dokumencie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Słusznie jednak podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisów postępowania w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do dwu kwestii – czy prawidłowo ustalono przeznaczanie przejętej działki jako drogowa,

1. – czy właściwie dobrano działki porównywane.

Odnosząc się do pierwszej kwestii trzeba stwierdzić, co następuje.

Na str. 4 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazuje, że praznaczenie działki określono na podstawie Studium (pktll.1). Jednocześnie na jego str. 3 (pkt I.5) wskazano, jako materiał źródłowy, pian zagospodarowania przestrzennego. Do operatu szacunkowego nie dołączono natomiast wypisu lub wyrysy ze Studium, obejmującego przedmiotową nieruchomość, co powinno mieć miejsce, w świetle § 56 § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W dalszej korespondencji rzeczoznawca majątkowy nadal powoływał się na postanawiania planu miejscowego (pismo z 6 września 2014 r. pkt 2 - k. 42 akt adm.), aby w końcu wyjaśnić, że ustaleń dokonywał na podstawie Studium (pismo z 22 listopada 2014 - k. 57 akt adm.). Organ konkluzje, co do przeznaczenia terenu w Studium opiera - jak należy wnosić z treści uzasadnienia - na stanowisku rzeczoznawcy majątkowego, które nie było potwierdzone stosownym dokumentem.

Z kolei przełożony przez Skarżącego na etapie postępowania przed Sądem wyrys, obrazujący fragment Studium (k. 20), nie pozwala precyzyjnie stwierdzić, jak mają się linie rozgraniczające drogi do rzeczywistych granic działki przejętej (po podziale - nr [...]) a należącej uprzednio do skarżącego (jako współwłaściciela). Nie są one bowiem, ze stosowną dokładnością, odwzorowane na mapie. Z treści natomiast decyzji lokalizacyjnej, gdzie wskazano, że chodzi o budowę skrzyżowania "z ruchem okrężnym", oraz z załączonych do operatu szacunkowego rysunków (oznaczone, jako k. 13 i 14 akt adm.) wynika, że zamierzono zrealizować przedsięwzięcie polegające na realizacji na skrzyżowaniu ronda. Może to skutkować załamaniami na zbiegu linii rozgraniczających krzyżujących się dróg.

Z kolei linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach - widoczne na przedłożonym przez skarżącego wyrysie ze Studium - są proste. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby sprawa została wystarczająco wyjaśniona, gdy chodzi o jeden z jej istotnych aspektów. Czyni to zasadnym zarzut naruszania art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdy chodzi o wynikający z tych regulacji obowiązek wnikliwego ustalenia stanu faktycznego.

Z kolei formułowane zarzuty, jakoby wadliwie wybrano działki do porównania gdyż nie uzgodniono, że są one położne w mniej atrakcyjnym miejscu, mogą mieć jedynie znacznie o ile trafnie określono przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości, jako działka poznaczoną w Studium pod drogę. Trzeba jedynie wskazać, że z treści samego operatu szacunkowego nie sposób wywieść, że działki zostały dobrane wadliwie. Oceny merytorycznej dokonać zaś można wyłącznie dysponując wiedzą merytoryczną - fachową (wiadomości specjalne). W myśl art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podważyć prawidłowość stanowiska rzeczoznawcy w danym zakresie można wyłącznie w ramach procedury wskazanej w art. 157 ust. 1 i 1a (zlecenie oceny zespołowi w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych, wyznaczonych przez organizację zawodową). Ewentualna inicjatywa należy do stron postępowania.

Jednocześnie wskazać należy, że bez znacznie w sprawie jest, podniesiona na rozprawie, kwestia zmniejszenia wartości nieruchomości, która pozostała po przejęciu jej fragmentu (kwestia kształtu skomunikowania itp.). Z woli prawodawcy odszkodowanie za grunty, przejęte w związku z realizacją dróg, obejmuje jedynie wartość utraconej nieruchomości nie zaś zrekompensowanie wszelkich szkód ponoszonych w następstwie wywłaszczenia (art. 18 ust. 1 ustawy o realizacji dróg). Wyjątki od tej reguły są wskazane enumeratywnie w ustawach (patrz np. art. 18 ust. 1e i 1f ustawy o realizacji dróg oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w z w. z art. 23 ustawy o realizacji dróg).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.