Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wymierzającej [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 53.975,46 zł za usunięcie bez zezwolenia, na podstawie art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent [...] wymierzył [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 53.975,46 zł za usunięcie bez zezwolenia drzew gatunku klon jesionolistny o obwodach pni 64, 60, 40, 70, 45, 40, 40, 42, 50, 45, 65, 90, 90, 73, 50, 61, 40 cm, mierzonych na wysokości ścięcia drzew z nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nr ew. [...], stanowiącej jego współwłasność. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 z późn. zm.).
[...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, zaniechanie przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego oraz prowadzenie postępowania bez udziału pozostałych właścicieli nieruchomości.
Rozpatrując przedmiotowe odwołanie SKO w pierwszej kolejności podniosło, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r., poz. 2249), nowelizujące m.in. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
W związku z opisaną wyżej ustawą nowelizującą, daleko idącej zmianie uległy przepisy regulujące zasady i tryb postępowania w sprawie nakładania administracyjnych kar pieniężnych z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. W szczególności, zmianie uległy przepisy wskazane jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, tj. art. 89 ust. 1 ustawy. Zmiany te dotyczą m.in. sposobu obliczania wysokości kary, jak również przesłanek, zaistnienie których staje na przeszkodzie nałożeniu kary.
Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach, zgodnie z którym do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza.
Zgodnie z przepisem art. 88 ust 1 pkt 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. W myśl art. 88 ust. 10 ustawy przepisu ust. 1 nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83f ust. 1.
Stosownie zaś do art. 83f ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy - w brzmieniu obecnie obowiązującym - przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do:
- - drzew, których obwód pnia na wysokości 130 cm nie przekracza; a) 100 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jednolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, b) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew,
- - drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej
Organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie podstawową okolicznością wymagającą ustalenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia jest, czy na usunięcie drzew wymagane było zezwolenie, a zatem, czy usunięcie drzew nastąpiło na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, ewentualnie, jakie obwody miały usunięte drzewa.
Zdaniem SKO rozpatrzenie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przy czym od poczynionych ustaleń zależeć będzie, czy zastosowanie znajdą przepisy znowelizowane ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r., czy też przepisy dotychczasowe.
Ponadto wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło nałożenie kary za usunięcie drzew na [...], wobec braku ustaleń organu I instancji, że podmiot obciążony karą dokonał lub też zlecił czynności usunięcia przedmiotowych drzew.
Zdaniem SKO organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenie całości materiału dowodowego. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest niezbędne, gdyż przeprowadzenie postępowania w opisanym wyżej zakresie tylko przez organ drugiej instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 Kpa.
[...] (dalej: skarżąca) wniosła na powyższą decyzję SKO skargę, domagając się jej uchylenia w całości. Główne zarzuty skargi koncentrowały się wokół kwestii zbyt długiego, zdaniem skarżącej, rozpatrywania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez SKO. W ocenie skarżącej, SKO celowo przeciągało rozpatrywanie odwołania – aż do zmiany ustawy o ochronie przyrody, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Gdyby SKO prawidłowo w terminie wskazanym w Kpa rozpoznało odwołanie, zastosowanie miałyby przepisy ustawy o ochronie przyrody sprzed nowelizacji.
SKO wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wyżej wskazane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą.
Główny zarzut skarżącej dotyczył czasu rozpatrywania przez organ odwoławczy odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podała, że wskutek przekroczenia terminu wskazanego w art. 35 Kpa, organ orzekał już na podstawie znowelizowanej z dniem 1 grudnia 2017 r. ustawy o ochronie przyrody. Natomiast gdyby orzekał w terminie wskazanym w Kpa, zastosowanie miałyby przepisy ustawy sprzed nowelizacji i decyzja dotycząca nielegalnej wycinki drzew byłaby całkowicie inna.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy wskazać, że tego typu argumentacja może być zasadnie podnoszona w skardze na bezczynność lub przewlekłość w rozpatrywaniu sprawy. Jeżeli natomiast skarżąca nie skorzystała z instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, to czynienie przez nią zarzutów dotyczących nieprzestrzegania terminów załatwienia sprawy w skardze na wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jest nieskuteczne.
Jak już jednak wyżej wskazano, Sąd nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną, co oznacza, że ma obowiązek rozpoznać sprawę wszechstronnie i może uwzględnić skargę stwierdziwszy wady zaskarżonego aktu niewskazane w skardze przez skarżącą.
Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. W sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 K.p.a. Podjęcie takiej decyzji prowadzi do przedłużania postępowania.
Przepis art. 138 § 2 K.p.a. daje zatem organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. Natomiast jeśli organ odwoławczy uzna, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie, na przykład wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości organu, powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 K.p.a. Zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy w sprawie wymaga zatem uprzedniego przeprowadzenia oceny czy stan faktyczny w sprawie determinowany przepisami prawa jest dostatecznie wyjaśniony.
Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest w każdym przypadku uzależnione od stanu rozpoznania sprawy, który to stan determinują przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w danej sprawie.
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organ pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, tj. 23 sierpnia 2016 r. Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela nieruchomości. Za usunięcia drzewa bez zezwolenia organ zobowiązany jest nałożyć karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy). Karę ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 89 ust. 1 ustawy).
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., z dniem 1 stycznia 2017 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249), w sposób istotny nowelizujące przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody m. in. w zakresie zasad i trybu postępowania w sprawie nakładania administracyjnych kar pieniężnych z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia.
Jak wynika z art. 83 f ust. 1 pkt 3 i 3a znowelizowanej ustawy – przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do:
- - drzew, których obwód pnia na wysokości 130 m nie przekracza: a) 100 cm – w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jednolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, b) 50 cm – w przypadku pozostałych gatunków drzew;
- - drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie miedzy wydaniem decyzji pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ ten orzeka bowiem w sposób merytoryczny.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz o lasach:
- 1) do postępowań w sprawach, o których mowa w przepisie 83-87 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usuniecie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych;
- 2) do postępowań, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzemieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy – co najmniej przedwczesny – zastosował przepisy art. 138 § 2 Kpa. Jak wyżej wskazano, na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w przypadku naruszenia przepisów postępowania i w sytuacji, gdy nie może skorzystać z możliwości jakie daje mu art. 136 Kpa.
Natomiast jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawowym motywem jej wydania, była zmiana prawa materialnego, dokonana nowelizacją ustawy o ochronie przyrody.
W ocenie Sądu w warunkach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy – jeżeli uznałby, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (np. wypis z ewidencji gruntów) nie jest wystarczający do ustalenia podstawowej – po znowelizowaniu przepisów kwestii - czy na usunięcie drzew było wymagane zezwolenie a zatem, czy nastąpiło na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, mógł na podstawie art. 136 Kpa uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Omawiany przepis pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.
W przypadku stwierdzenia, że usuniecie drzew nie było związane z prowadzeniem działalności gospodarczej – zachodziłaby podstawa do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania.
Natomiast tylko w przypadku ustalenia, że jednak w omawianej sprawie na podstawie przepisów o ochronie przyrody w brzmieniu po 1 stycznia 2017 r. wymagane było zezwolenie (usunięcie nastąpiło na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej), uzasadnione byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem w takim wypadku konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i od poczynionych ustaleń zależałoby, czy w sprawie zastosowanie znajdą znowelizowane przepisy o ochronie przyrody, czy też dotychczasowe (co zależałoby od tego, które przepisy byłyby względniejsze).
Powyższe wytyczne organ odwoławczy weźmie pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.