Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 956/18

Uzasadnienie

Funkcjonariusze Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej jako CBA) – działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 ze zm.) - przeprowadzili w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] w okresie od 17 maja 2017r. do 13 listopada 2017r. kontrolę w zakresie określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji związanych ze wstępnym uznaniem oraz uznaniem wybranych grup producentów owoców i warzyw korzystających ze środków pochodzących z Unii Europejskiej wydanych przez Marszałka Województwa [...] w latach 2009-2015.

Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli [...] z 13 listopada 2017r. do którego - na podstawie art. 45 ust. 3 ww. ustawy – Marszałek Województwa [...] zgłosił umotywowane zastrzeżenia. Następnie - po otrzymaniu pisemnego stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z 17 stycznia 2018r. – Województwo [...] odmówiło podpisania tego protokołu i w piśmie z 26 stycznia 2018r. wyjaśniło przyczyny tej odmowy.

Pismem z dnia 27 lutego 2018r. nr [...] Centralne Biuro Antykorupcyjne, opierając się na wynikach kontroli skierowało do Prokuratora Okręgowego w B. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

W dniu 22 lutego 2018r. Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając w całości odmowę uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 13 listopada 2017r. w zakresie powyżej wskazanym oraz wniosło o uchylenie stanowiska Szefa CBA z dnia 17 stycznia 2018r. oraz protokołu kontroli z dnia 13 listopada 2017r.

W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu.

Uprawnienia kontrolne realizowane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne zostały unormowane w rozdziale 4 - zatytułowanym Czynności kontrolne funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego - ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 ze zm.), dalej jako "ustawa".

Art. 31 ust. 1 - 3 tego aktu stanowi, że czynności kontrolne polegają na sprawdzaniu przestrzegania, przez osoby pełniące funkcje publiczne, przepisów: 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;

2) innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (ust. 1). Polegają też na badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem państwowym lub komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych (ust. 2). Kontroli - w zakresie o którym mowa w ust. 1 i 2 - podlegają osoby pełniące funkcje publiczne, jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych otrzymujące środki publiczne, a także przedsiębiorcy (ust. 3).

Z kolei art. 46 ust 1 ustawy stanowi, iż po sporządzeniu protokołu kontroli, kierownik właściwej jednostki organizacyjnej CBA może skierować:

1. 1) wniosek o:
2. a) odwołanie ze stanowiska lub rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu nieprzestrzegania przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;
3. b) wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w sytuacjach, o których mowa w lit. a;
4. 2) wystąpienie do kontrolowanego lub organu nadzorującego jego działalność w sprawie stwierdzenia w kontrolowanej jednostce organizacyjnej naruszeń:
5. a) przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;
6. b) przepisów prawa dotyczących procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie, o którym mowa w art. 31 ust. 2;
7. 3) informację do Najwyższej Izby Kontroli lub innych właściwych organów kontrolnych w przypadku stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia kontroli w szerszym zakresie.

Na podstawie protokołu kontroli, w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1ustawy, CBA wszczyna i prowadzi postępowanie przygotowawcze (ust. 2). W przypadkach, o których mowa w art. 309 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, jeżeli zaistniały okoliczności określone w ust. 2, materiały postępowania kontrolnego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania przygotowawczego Szef CBA przekazuje Prokuratorowi Generalnemu (ust. 3). W przypadku ujawnienia innych czynów niż określone w ust. 2, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna lub karna, CBA zawiadamia o tym właściwe organy (ust. 4 ww. art.).

Wobec powyższego konieczne jest rozważenie zagadnienia dotyczącego właściwości sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg na przedmiotowy akt lub czynność – odmowę uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli funkcjonariuszy CBA z dnia [...] listopada 2017r. nr [...], wydanego w wyniku przeprowadzonej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] kontroli w zakresie określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji związanych ze wstępnym uznaniem oraz uznaniem wybranych grup producentów owoców i warzyw korzystających ze środków pochodzących z Unii Europejskiej wydanych przez Marszałka Województwa [...] w latach 2009-2015.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. orzeczenia organów, czy też działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, jak również przewlekłość. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 rok, str. 43-45).

Zarówno w przytoczonych wyżej przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest odrębnej normy kompetencyjnej (czy ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na akty lub czynności związane z uprawnieniami kontrolnymi Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

Zatem stanowisko skarżącego - iż pismo (akt lub czynność) z dnia 17 stycznia 2018r. odmawiające uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 13 listopada 2017r. podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - nie jest prawidłowe.

Przepis ten stanowi bowiem, że kognicją sądów administracyjnych objęte są też inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Pismo z dnia 17 stycznia 2018r. odmawiające uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w powołanym przepisie, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Akt ten (pismo) jest bowiem następstwem uprawnień kontrolnych realizowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą zostać zainicjowane postępowania dyscyplinarne i karne.

Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniach: z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 3663/15, z dnia 5 lutego 2018r. sygn. akt I SA/Wa 958/17 stwierdzając, iż w sytuacji, gdy wynik kontroli wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, to wynik ten, to jest zawarte w nim ustalenia, nie kreuje nowej sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wynik kontroli prowadzonej przez funkcjonariuszy CBA nie kreuje zmian w sytuacji prawnej kontrolowanego. Protokół zawiera jedynie ustalenia faktyczne i oceny sporządzającego go funkcjonariusza (...), a także, że "wynik kontroli wydany w formie protokołu, o jakim mowa w art. 44 ust. 2 ustawy o CBA nie pozostaje ani w bliskim, ani dalszym związku z prawami i obowiązkami kontrolowanego i w konsekwencji nie dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa (postanowienie NSA z dnia 13 października 2009r.

II GSK 97/09, LEX nr 628837". Zbliżone stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Postanowieniu z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt

I SA/Wa 3663/15 stwierdzając, iż w sytuacji, gdy wynik kontroli wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, to wynik ten, to jest zawarte w nim ustalenia, nie kreuje nowej sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu. Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane również w najnowszym orzecznictwie np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2018r., I SA/Wa 958/17, nie publik.).

Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na pismo Centralnego Biura Antykorupcyjnego odmawiające uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych do protokołu kontroli winno skutkować jej odrzuceniem - jako niedopuszczalnej, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.