Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r. nr. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, (dalej MRRW), na podstawie art. 138 § pkt 2 w zw. z art.127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił własną decyzję z [...] października 2012 r. nr. [...] i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi S. i N., gm. S. w części dotyczącej gruntów położonych we wsi N., stanowiących działki nr nr [...], [...], [...] (obecnie nr [...] i [...], obręb M., gmina D. oraz działki [...] i [...], obręb N., gmina S. Stan sprawy ustalony przez organy przestawiał się następująco.
M. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi S. i N., gm. S. w części dotyczącej gruntów położonych we wsi N., stanowiących działki nr nr [...], [...], [...] (obecnie nr [...] i [...], obręb M., gmina D. oraz działki [...] i [...], obręb N., gmina S.), w zakresie w jakim przyznawała ona własność tych działek S. B. oraz A. B. (od 1997 r. W.) z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci wydania decyzji osobie niebędącej stroną postępowania i niewezwanie do udziału w sprawie w charakterze strony osób będących spadkobiercami poprzedniego właściciela nieruchomości tj. z naruszeniem art. 28 i 61 § 4 k.p.a.
MRRW decyzją z [...] października 2012 r. nr. [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.
Organ ustalił, że postępowanie scaleniowe gruntów wsi S. i N. gm. S. zostało wszczęte z urzędu decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1979 r. nr [...]. Postępowaniem objęto grunty położone we wsi S. – oznaczone jako działka nr [...] o pow. 0,37 ha, należące do A. B. na które otrzymała akt własności ziemi z [...] grudnia 1975 r. nr. [...] oraz grunty należące do jej męża S. B. położone we wsi N. oznaczone nr [...] i [...] o pow. 0,31 ha, na które otrzymał akt własności ziemi nr [...].
W wyniku scalenia małżonkom A. i S. B. wydzielono grunty położone we wsi N. oznaczone nr. ew. [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0, 88 ha jako stanowiące ekwiwalent za wyżej wymienione działki stanowiące własność obojga małżonków. Projekt scalenia został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z [...] października 1980 r. nr [...].
Następnie na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] stycznia 1984 r., nr [...] część działki [...] (obecnie działka [...]) została wywłaszczona na Skarb Państwa a obecnie stanowi własność Gminy D. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin (Dz.U. Nr. 177, poz. 1230) działki [...] i [...] przeszły z obrębu N. do obrębu M. W dacie kiedy toczyło się postępowanie scaleniowe S. B. nie żył. Zmarł [...] września 1974 r. a prawa do spadku po nim w zakresie dziedziczenia gospodarstwa rolnego nabyli żona A. W. (d. B.) i córki M. B. (córka z I małżeństwa) i M. M. po 1/3 części każda z nich (postanowienie Sądu Rejonowego w R. sygn. akt [...]). Umową z [...] listopada 2005 r. Rep. Nr [...] wszystkie spadkobierczynie sprzedały W. G. działkę [...].
Ponadto A. W. darowała swojej córce M. M. udział wynoszący 4/6 części w nieruchomości stanowiącej działki [...] i [...] o łącznej pow. 0,2606 ha (akt notarialny z [...] czerwca 2008 r. Rep. A Nr [...]).
Organ I instancji uznał, że w toku postępowania scaleniowego znana była organowi okoliczność iż S. B. nie żyje. Grunty w tym czasie były użytkowane przez jego drugą żonę oraz dzieci co wynikało z zapisów w dokumentach tj. kwestionariusza życzeń i wykazu oświadczeń uczestników postępowania scaleniowego. Mimo tego, że w postępowaniu scaleniowym jako uczestnik postępowania został określony S. B. to jako posiadacze samoistni brali w nim udział żona i dzieci. Organ podkreślił, że postępowanie spadkowe toczyło się po postępowaniu scaleniowym tak więc organ scaleniowy nie miał podstawy do wpisania w miejsce S. B. jego spadkobierców i że postępowanie scaleniowe nie przesądzało tytułu własności.
Z tych względów organ uznał, że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawny wniosła M. B., wnosząc o uchylenie wydanej decyzji.
Jej zdaniem organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej pozbawił ją i jej rodzeństwo udziału w tym postępowaniu. W wyniku scalenia zostały połączone grunty stanowiące majątki odrębnej jej ojca i macochy a nadto ani ona ani jej rodzeństwo nie brało udziału w tym postępowaniu – co potwierdzają zapisy w dokumentach scaleniowych, z których wynika, że brały w nim udział tylko A. W. (macocha) i jej córka M. Organ mimo ujawnienia, że S. B. zmarł, nie uznał jako uczestników postępowania wszystkich spadkobierców po nim. Okoliczności te pozbawiły ją i jej braci nie tylko udziału w postępowaniu scaleniowym ale i w postępowaniu uwłaszczeniowym oraz pozbawiły ich udziału w części odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], które zostało przyznane wyłącznie A. W. i M. M. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając ponownie sprawę przywołał wcześniejsze ustalenia faktyczne.
Nadto ustalił, że obecnie działki [...] i [...] stanowią współwłasność M. M. w 5/6 części i M. B. w 1/6 części, działka [...] stanowi własność Gminy Miast D. a działka [...] współwłasność W. G. i J. P. po ½ części.
Zdaniem Ministra potraktowanie gruntów stanowiących majątki odrębne A. B. i S. B. jako współwłasności naruszało art. 3 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. Nr 3, poz.
- 13) stanowiący o tym, że każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje w zamian za posiadane grunty przed scalaniem lub wymianą, grunty o równej wartości szacunkowej.
W odniesieniu do zarzutu niebrania udziału w postępowaniu to może ona stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Nie może ta przesłanka być brana pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.
Co do zarzutów dotyczących pozbawienia strony udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym i odszkodowawczym organ był zadnia, że kwestie te nie są przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Poza tym obecnie nie ma możliwości wzruszania aktów własności ziemi w drodze postępowania administracyjnego – co wynika z art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr. 27, poz. 250 ze zm.).
W związku z tym organ, ponownie badając sprawę uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła M. M. wynosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuciła decyzji:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez uznanie, że małżonków S. i A. B. należało uznać za odrębnych uczestników postępowania podczas gdy grunty podlegające wymianie stanowiły wspólność ustawową małżeńską;
- 2. naruszenie prawa procesowego (w skardze błędnie wskazano prawa materialnego), tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 156 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych i przez to stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że małżonkowie B. zostali uwłaszczenie gdy pozostawali w związku małżeńskim od 11 lipca 1955r. dlatego własność działek podlegających scaleniu nabyli na rzecz ich obojga bowiem pozostawali w ustawowej wspólnocie małżeńskiej. Wobec tego Wojewoda [...] nie naruszył art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, ponieważ uczestnikami postępowania scaleniowego byli małżonkowie pozostający w majątkowej wspólnocie małżeńskiej.
Ponadto z uwagi na to, że od wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 10 lat, nie ma możliwości, w świetle art. 156 § 2 K.p.a., stwierdzenia jej nieważności. Grunty jakie małżonkowie otrzymali w wyniku scalenia zostały rozdysponowane na rzecz osób trzecich. Dlatego zasadne jest twierdzenie, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym organ nie bada merytorycznie decyzji (postanowienia) tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie a jedynie ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. czyli ustala czy przy jego wydawaniu nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie a uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego.
Przesłankami do stwierdzenia nieważności są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej.lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia.
Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Musi także istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna.
W niniejszej sprawie należy zgodzić się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja Wojewody [...] zostało wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez nie przyznanie ekwiwalentu za grunty stanowiące majątek odrębny S. B. jego spadkobiercom, co w świetle art. 156 pkt 2 k.p.a. daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wprost stanowi, że uczestnikami postępowania są, oraz otrzymują grunty w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, właściciele lub samoistni posiadacze gruntów.
Z kolei z art. 10 tej ustawy wynika, że stan własności lub posiadania uczestników scalenia, powierzchnie użytków i klas gruntów określa się wg danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Z rejestru gruntów S., przed scalaniem wynikało, że działka nr [...] była w posiadaniu A. B. S. Bali był natomiast uwidoczniony jako posiadający działki o pow. 0,31 ha w N. (brak nr. działek w rejestrze). W rejestrze po scaleniu widnieją już oboje małżonkowie. W kwestionariuszu życzeń natomiast pod poz. [...] widnieje nazwisko S. B. z adnotacją iż zmarł a grunt użytkuje jego żona z dziećmi. W drugim kwestionariuszu życzeń przy działkach [...], [...] i [...] widnieją dane A. B. z mężem a oświadczenie zawarte w tym kwestionariuszu o przyjęciu projektu scalenia podpisane jest nie przez A. B. ale jej córkę M. M. Zwrócić także należy uwagę, że z informacji przesłanych przez Starostwo Powiatowe w R. z 8 sierpnia 2012 r. wynika, że gospodarstwo rolne na które następnie wydano S. B. akt własności ziemi było w posiadaniu jego i jego pierwszej żony B. a od 1955 r. w posiadaniu jego i drugiej żony A. Akt własności ziemi został wydany na rzecz S. B. Potwierdza to wywody M. B. o tym, że jej rodzice byli posiadaczami działki [...] i [...] w obrębie N. W obecnym postępowaniu Sąd nie ma uprawnień do badania zgodności z prawem aktu własności ziemi wydanego na rzecz S. B. Może tylko stwierdzić, że stanowi on dokument urzędowy z którego wynika prawo własności tych działek na rzecz S. B. a następnie jego spadkobierców, których krąg został potwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w R. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że spadkobiercy S. B., w tym wypadku córka M. B., jako dziedzicząca gospodarstwo rolne po ojcu, została w wyniku wydania decyzji przez Wojewodę [...] pozbawiona należnego ekwiwalentu za grunty pozostającego majątkiem odrębnym jej ojca.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi iż fakt, że małżonkowie w dacie scalenia pozostawali we wspólnocie majątkowej małżeńskiej powinno skutkować przyznaniem A. B. działek [...], [...] i [...] m.in. w zamian za działki [...] i [...] stanowiącej własność jej męża. Po pierwsze organ nie mógł pominąć treści aktu własności ziemi z którego wynikało, że działki stanowiły wyłącznie własność S. B. Akty były wydane wcześniej niż miało miejsce scalenie. Poza tym z wcześniej wymienionych zapisów jasno wynikało, że działki te nie stanowiły współwłasności małżonków A. i S. a więc nie wchodziły w skład ustawowej wspólności małżeńskiej. Mimo tej wiedzy organ zaniechał ustalenia spadkobierców S. B. ograniczając się do stwierdzenia, że grunty użytkuje jego żona z bliżej nie ustalonymi dziećmi. Poza tym, co jest najważniejsze, w postępowaniu scaleniowym obowiązywała zasada ekwiwalentności, o czym stanowił art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Zasada ta polegała na przyznaniu każdemu z uczestników scalenia któremu przydzielono grunt zamienny, gruntu o takiej samej lub zbliżonej wartości. W tym wypadku nie przyznano wszystkim spadkobiercom S. B. ekwiwalentu za działki [...] i [...] które stanowiły jego majątek odrębny. Organ, wydając decyzję z 1980 r. dokonał zatem błędnej wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie, że sam fakt pozostawania przez A. B. w związku małżeńskim ze S. B. stanowi podstawę do połączenia ich działek wchodzących do ich majątków odrębnych i przyznania pozostałemu przy życiu małżonkowi ekwiwalentu za oba te składniki majątkowe.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo natomiast ustalił, że w toku postępowania scaleniowego doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez naruszenie zasady ekwiwalentności, co do zasady skutkuje w myśl art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdzeniem nieważności takiej decyzji.
Nie ma natomiast w niniejszej sprawie zastosowania art. 156 § 2 cz. 1 K.p.a. mówiący o niemożności stwierdzenia nieważności decyzji gdy od jej wydania upłynęło ponad 10 lat ponieważ podstawą do stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a nie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 7 K.p.a. Przyczyną do stwierdzenia nieważności nie był fakt, że została skierowana do osoby nie będącej stroną ale niezachowanie zasady ekwiwalentności w stosunku do osób uprawnionych a więc wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
Organ prawidłowo przyjął, że w zakresie działki [...] istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ogólnie rzecz ujmując z odwracalnymi skutkami prawnymi skutkującymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (skutek z mocą wsteczną) mamy do czynienia wtedy gdy organ własnym działaniem może przywrócić stan sprzed wydania wadliwej decyzji. Przeciwieństwem tego jest wyeliminowanie decyzji ze skutkiem ex nunc a więc na przyszłość. Decyzja pozostaje w obrocie prawnym z uwagi na skutki prawne jakie wywołała, mimo że jest wadliwa (skutek ex nunc). W niniejszej sprawie działka [...] została wywłaszczona decyzją z [...] lipca 1984 r, nr. [...], a zatem nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych.
Odmiennie natomiast przedstawia się kwestia oceny skutków prawnych decyzji w odniesieniu do pozostałych działek które w części, mocą czynności cywilnoprawnych stanowią obecnie własność osób fizycznych, w tym po części spadkobierców S. B. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu nie wynika aby rozważał on skutki prawne decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. a treść rozstrzygnięcia sugeruje, że uznał iż decyzja tego rodzaju nieodwracalnych skutków nie wywołała.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja organu II instancji w tym zakresie została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie odniósł się do wyżej wskazanych kwestii w ogóle a zatem nie rozważył w sposób wyczerpujący przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji musi ponownie rozpatrzyć materiał zebrany materiał dowodowy aby ustalić czy decyzja z 1980 r., w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) a następnie sporządzić uzasadnienie zgodnie z wymogami o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
Dokonując oceny organ powinien mieć na względzie bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwestii wywołania przez akt nieodwracalnych skutków prawnych, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 609/11 i inne powołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia czy uchwałę NSA w Warszawie (7 Sędziów) z 20 marca 2000 r OPS 14/99).
Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu gruntów sprowadzające się do podważania treści aktów własności. Wywody na ten temat Sąd zawarł na str. 6 i 7 uzasadnienia i nie ma potrzeby ich w tym miejscu ponownie przytaczać.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. I i pkt. III sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) a o wstrzymaniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.