Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Klimatu utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2021 r., Nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015 r., zmienionej decyzjami Nr [...] z [...] marca 2016 r., Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. i Nr [...] z [...] grudnia 2017 r., udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie opadów w m. [...] gm. [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
J. Z. prowadząca działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowo-Usługowe [...], [...], nr [...], [...], zwana dalej: "Stroną", pismem z 5 marca 2020 r. znak: [...] wystąpiła do Marszałka Województwa [...], zwanego dalej: "Marszałkiem", o zmianę decyzji nr [...] z [...] września 2015 orzekającej o zezwoleniu na zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów na terenie [...] [...], gm. [...].
Marszałek w toku postępowania stwierdził, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r., Nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015 r., jako wydanej z naruszeniem właściwości. Decyzja Kolegium, na skutek złożonego przez panią J. Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została utrzymana w mocy decyzją z [...] października 2019 r., Nr [...]. Następnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2020 r. wstrzymał wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Wobec powyższych ustaleń, postanowieniem z [...] marca 2021 r. Marszałek zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015, znak: [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, uznając iż toczące się przed WSA postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o której zmianę wnioskowała Strona, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu.
Na powyższe postanowienie Strona pismem z 29 marca 2021 r., znak: [...] wniosła zażalenie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw.
Minister Klimatu zaskarżonym postanowieniem (numer i data wydania podany na wstępie) utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...]. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stwierdzenie przez organ zaistnienia zagadnienia wstępnego obliguje go do zastosowania zawieszenia postępowania z urzędu i w tym przypadku o zawieszeniu nie decydują inne przesłanki takie jak np. interes strony. W przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na decyzję SKO stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015 r. Nr. [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie opadów w m. [...], gm. [...].
Organ II instancji ustalił, że 5 sierpnia 2020 r. WSA w Warszawie oddalił skargę Strony w ww. zakresie. Wyrok nie jest prawomocny i został zaskarżony przez Stronę kasacyjnie pismem z 14 października 2020 r. Organ wyjaśnił, że decyzja, której nieważność orzeczono i wobec której postępowanie sądowoadministracyjne jest w toku, jest przedmiotem wniosku Strony o jej zmianę. Organ wyjaśnił, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego ma w tym wypadku przesądzić o występowaniu tej decyzji w obrocie prawnym, a biorąc pod uwagę fakt, iż stwierdzenie nieważności działa z mocą wsteczną od dnia wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, postępowanie to przesądzi o tym, czy istnieje przedmiot sprawy, tj. decyzja administracyjna, o; której zmianę, wniesiono. Słusznie więc, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wskazał, iż od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia zależy czy, sprawa będzie w ogóle rozstrzygana, tj. czy istnieje jej przedmiot.
Minister podkreślił, że wniosek o zmianę decyzji został wniesiony w 5 marca 2020 r., czyli w trakcie prowadzenia postępowania przed WSA, który w dniu [...] lutego 2021 r. wydał postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonych decyzji administracyjnych wydanych przez SKO. Zgodnie z informacją dotyczącą wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r., przedmiotowa sprawa wpłynęła do WSA w Warszawie w dniu 20 grudnia 2019 r.
Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że orzekając w niniejszej sprawie kierował się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt: II GPS 1/17, w której wskazano, iż "w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego."
Skargę na wskazane na wstępie postanowienie wniosła J. Z. prowadząca działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowo-Usługowe [...].
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez jego zastosowanie mimo, iż brak było podstaw do jego zastosowania i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że organ rozpoznając odwołanie strony od postanowienia Marszałka Województwa [...] nie przeprowadził jakichkolwiek własnych ustaleń co do stanu faktycznego na podstawie którego wydał postanowienie organ I instancji, mimo, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a organ II instancji rozpoznaje sprawę praktycznie na nowo i sam obowiązany jest czynić ustalenia wymagane przez przepisy prawa.
Zdaniem strony zaskarżone niniejszą skargą postanowienie powinno zostać uchylone a postępowanie nie powinno być zawieszane, albowiem decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wstrzymanie przez WSA w Warszawie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oznacza że ww. decyzja administracyjna pozostaje nadal w obrocie prawnym tj. strona nadal ma prawo korzystać z uprawnień przyznawanych jej przez tę decyzję. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 3057/19 jest zaś cały czas nieprawomocny. Skoro strona korzysta z decyzji Starosty [...] [...], to – zdaniem skarżącej – jest uprawniona do żądania jej zmiany, tak aby w ten sposób uzyskać potwierdzenie, że spełnia wymogi wprowadzone nowelą Ustawy o odpadach z dnia 20 lipca 2018 r. To, że zapadła ostateczna decyzja (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]) stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] nie powinno zamykać stronie możliwości żądania wydania decyzji zgodnie z jej wnioskiem.
Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/GI 1006/20) strona wyjaśniła, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Odnosząc się natomiast do przywołanej przez organ Uchwały naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt. II GPS 1/17), skarżąca zaznaczyła, że uchwała ta odnosi się przede wszystkim do nadzwyczajnych postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek strony. Tymczasem w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z takim postępowaniem. Postępowanie jest zwykłym postępowaniem wszczętym z wniosku strony o zmianę istniejącej decyzji. Postępowanie nadzwyczajne odnośnie decyzji [...] wszczęte zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie na wniosek strony a na wniosek organu tj. Starosty [...]. W przypadku takiego stanu faktycznego rygoryzm i automatyzm jaki przyjęty został w przywołanej powyżej Uchwale NSA nie powinien mieć zastosowania.
Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").
Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że strona skarżąca nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wynika zaś z niego, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015, znak: [...] zostało wszczęte 5 marca 2020 r., wnioskiem złożonym przez panią J. Z. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo-Handlowo-Usługowe [...] z siedzibą w [...] [...]. Organ jednak ustalił, że decyzją z dnia [...] maja 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015 r. Decyzja ta została – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymana w mocy przez ten organ decyzją z dnia [...] października 2019 r., Nr [...].
Następnie decyzja Kolegium została zaskarżona do WSA w Warszawie, który postanowieniem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3057/19, uwzględnił wniosek Strony wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...]. Z powyższego wynika zatem bezspornie, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji z [...] września 2015 r. zostało wszczęte w toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego tej samej decyzji.
Mając na uwadze powyższe Sąd wyjaśnia, że wbrew stanowisku strony skarżącej, brak było w niniejszej sprawie do odstąpienia od zastosowania oceny prawnej wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, w której Sąd sformułował następującą tezę: "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego".
W rozpoznanej sprawie mamy bowiem do czynienia z analogiczną sytuacją jak w sprawie będącej przedmiotem ww. uchwały, gdyż w rozpoznanej sprawie chodzi o zmianę decyzji ostatecznej, wobec której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Uchwała NSA zaś również wprost odnosi się między innymi do wszczętego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego postępowania o zmianę decyzji. Przy czym sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ani w tezie uchwały, ani w jej uzasadnieniu, nie odnalazł podstawy do odstąpienia od zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji, w razie gdy postępowanie sądowoadminsitracyjne wobec aktu którego dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiocie jego zmiany, wszczęte zostało wskutek rozpoznania sprawy z urzędu a nie na wniosek strony. Stąd podniesiona w skardze okoliczność, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, której zmiany żąda teraz strona skarżąca, zostało dokonane z urzędu, nie zmienia konieczności zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w omawianej uchwale i w konsekwencji zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany w związku z faktem, że zostało ono wszczęte w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zmiany strona skarżąca się domaga.
Przedstawione w uzasadnieniu uchwały rozważania o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego z urzędu dotyczą innego przypadku, tj. sytuacji, gdy po uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego, organ z urzędu wystąpi o kontrolę w nadzwyczajnym trybie tego aktu, którego dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne. W rozpoznanej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją odwrotną, bowiem to strona wystąpiła o zmianę decyzji po wszczęciu wobec tej decyzji postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd także wyjaśnia, że brak możliwości pominięcia oceny prawnej wynikającej z uchwały NSA o sygn. akt II GPS 1/17, że zgodnie z brzmieniem art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale. Innymi słowy stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W konsekwencji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, również związany był stanowiskiem wyrażonym w omawianej uchwale.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Sąd nie podziela poglądu co do naruszenia art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji dokonał bowiem w wystarczającym zakresie kontroli zarówno postanowienia organu I instancji, jak i postępowania poprzedzającego jego wydanie. Ustalenie, że wniosek o zmianę decyzji, dotyczy aktu poddanego uprzednio kontroli sądowoadministracyjnej, było wystarczającą okolicznością dla zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.151 p.p.s.a.