Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2017 r. nr [...] wydana na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 1 i 10, art. 315 ust. 2 pkt 1, art. 318 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 319 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") uchylająca decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej z [...] września 2016 r. nr [...] w części dotyczącej zakazu ponownego wjazdu i orzekająca o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP oraz innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od wydania decyzji oraz utrzymując w mocy decyzję w części dotyczącej zobowiązania C. N. do powrotu.
Z akt sprawy wynika, że 23 września 2016 r., podczas kontroli legalności wjazdu i pobytu na terytorium Polski dokonanej przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej [...], C. N., obywatel [...] (dalej również "skarżący", "cudzoziemiec") został zatrzymany w miejscowości [...] przy ul. [...]. Podczas czynności ustalono, że skarżący przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nielegalnie, tj. bez ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu na terytorium i pobyt na nim, jeśli wiza lub inny dokument są lub były wymagane. Na tej podstawie 24 września 2016 r. wszczęto postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Podczas przesłuchania cudzoziemiec wyjaśnił, że ostatni raz z [...] wyjechał w 2010 r., natomiast do Polski przyjechał w lipcu 2012 r. przekraczając granicę [...]-[...]. Powodem opuszczenia kraju pochodzenia był zamiar podjęcia pracy, aby zarobić na leczenie chorej matki. Cudzoziemiec wyjaśnił również, że pozostaje w nieformalnym związku z obywatelką Polski, z którą posiada córkę [...], urodzoną [...] sierpnia 2014 r.
Komendant Placówki Straży Granicznej [...] (dalej również "Komendant Placówki", "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] września 2016 r., zobowiązał cudzoziemca do powrotu (pkt 1 decyzji) i orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wydania decyzji (pkt 2 decyzji).
Na skutek odwołania cudzoziemca od decyzji organu pierwszej instancji, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również "Szef Urzędu", "organ odwoławczy") decyzją z [...] lutego 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej zakazu ponownego wjazdu i orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wydania decyzji, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Szef Urzędu wskazał, że cudzoziemiec wjeżdżając na terytorium Polski i jednocześnie strefy Schengen w 2012 r. posiadał jedynie dokument podróży i nie legitymował się wizą wymaganą na mocy art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001 z 15 marca 2001 r. wymieniającym państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu i załącznika I do rozporządzenia, a także art. 23 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie organu oznacza to, że cudzoziemiec przekroczył granicę Rzeczpospolitej Polskiej wbrew obowiązującym przepisom i od dnia wjazdu do Polski do dnia zatrzymania, przebywał na terytorium Polski bez wymaganej ważnej wizy lub innego wymaganego, ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu i pobytu na terytorium, czym wyczerpał dyspozycję z art. 302 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o cudzoziemcach.
Jednocześnie organ uznał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że w sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Szef Urzędu wskazał w szczególności, że cudzoziemiec oświadczył do protokołu, że nie jest małżonkiem obywatelki Rzeczpospolitej Polskiej albo cudzoziemki posiadającej pobyt stały lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a pozostaje w nieformalnym związku z obywatelką Polski, z która ma córkę. Zdaniem Szefa Urzędu, organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że skoro cudzoziemiec nie był w stanie wskazać ani nazwiska partnerki, ani jej miejsca zamieszkania, to uzasadnione są wątpliwości co do autentyczności twierdzeń cudzoziemca w tym zakresie.
Zdaniem organu odwoławczego powyższej oceny nie zmienia oświadczenie B. K., złożone w toku postępowania odwoławczego z treści którego wynika, że cudzoziemiec jest biologicznym ojcem jej małoletniej córki [...], urodzonej [...] sierpnia 2014 r. oraz to, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o ustalenie ojcostwa. Analogicznie organ ocenił własne ustalenia, co do tego, że przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział [...], toczą się postępowania sądowe o ustalenie kontaktów z małoletnią A. K. (sygn. akt [...]) oraz o ustalenie ojcostwa i alimenty ([...]).
Szef Urzędu uznał, że istotne w sprawie było to, że w trakcie toczącego się postepowania przed organem pierwszej instancji cudzoziemiec do protokołu przesłuchania nie potrafił podąć nazwiska swojej konkubiny i swojego dziecka, a o ustalenie kontaktów z małoletnią A. oraz ustalenie ojcostwa wystąpił dopiero po dwóch latach od jej urodzenia.
Skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2017 r. wywiódł C. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- • art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie czy wydanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie będzie naruszało prawa skarżącego do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., tj. czy zaistniały przesłanki określone w art. 303 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 348 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,
- • art. 61 § 4 w związku z art. 10 §1 i § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji nie naruszył prawa skarżącego do skutecznego udziału w prowadzonym postępowaniu, co skutkowało tym, że sprawa nie została rozpatrzona zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.
Uzasadniając zarzuty skargi cudzoziemiec wskazał, że organ badając jego związki rodzinne powinien ustalić stan faktyczny, czyli realność istnienia więzi rodzinnych uniemożliwiających zobowiązanie go do powrotu, a nie ograniczyć się do ustalenia sytuacji prawnej. Skarżący wyraził przekonanie, że organ mimo, że dysponował oświadczeniem matki jego córki świadczące o tym, że istnieją faktyczne więzi rodzinne, nie podjął żądnych kroków aby te kwestie wyjaśnić, np. przesłuchując matkę jego córki na okoliczność kontaktów z małoletnią i stopnia bliskości z nią. Skarżący dodał, że o braku więzi o charakterze rodzinnym łączących go z córką nie świadczy to, że nie był w stanie podać jej nazwiska (która nosi nazwisko matki, a które cudzoziemcowi napawa trudności w wymowie) czy, że dopiero po dwóch latach od urodzenia córki zaczął załatwiać formalności związane ze statusem prawnym jako ojca.
Skarżący podniósł, że decyzja o zobowiązaniu do powrotu została wydana wobec niego dzień po zatrzymaniu co uniemożliwiło mu realizację przysługującego prawa w postaci czynnego udziału w postępowaniu, a także spowodowało, że sam organ nie wyjaśnił wszechstronnie okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie ochrony jego prawa do życia rodzinnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie 21 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2017 r. sygn. akt [...] w sprawie ustalenia ojcostwa i alimenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Sąd, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga N. C. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] z [...] września 2016 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżący po przekroczeniu granicy [...]-[...] w 2012 r. nielegalnie przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W dacie kontroli tj. 23 września 2016 r. skarżący nie posiadał ważnego dokumentu podróży i stosownego zezwolenia na pobyt w Polsce. Tym samym okoliczności te mieszczą się w dyspozycji art. 302 ust. 1 pkt 1 i pkt ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy przebywa lub przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, jeżeli wiza lub inny dokument są lub były wymagane (pkt 1) lub przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa (pkt 10).
W tym miejscu należy wskazać, że oprócz powyższego przepisu organy orzekające w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu zobligowane są również do zbadania, czy w odniesieniu do skarżącego nie została spełniona którakolwiek z przesłanek określonych w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w szczególności czy zachodzą przesłanki do ich udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany (pkt 2 powołanego przepisu). Zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udziela się cudzoziemcowi, jeżeli zobowiązanie go do powrotu naruszałoby jego prawo do życia rodzinnego lub prywatnego, w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Istota sporu sprowadza się zatem do oceny czy organy orzekające w sprawie wydając decyzję w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, a mianowicie czy dostatecznie została wyjaśniona okoliczność pozostawania skarżącego w nieformalnym związku z polską obywatelką i posiadanie z nią dziecka.
Zgodnie z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. 1993 r. Nr 61 poz. 284 i 285 ze zm.), każdy ma prawo do poszanowania swojego życia rodzinnego. Na podstawie tego przepisu ochronie przed wydaleniem (zobowiązaniem do powrotu) podlegają więzi rodzinne istniejące pomiędzy rodzicami i dziećmi. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka życie rodzinne dotyczy rodzin opartych tak na małżeństwie, jak i związkach faktycznych. Tym samym ochronie podlegają więzi rodzinne pomiędzy dzieckiem i ojcem, nawet wówczas, gdy łączy ich jedynie węzeł biologiczny a nie prawny, pod warunkiem, że istniejące pomiędzy nimi stosunki wskazują na istnienie rzeczywistych więzi rodzinnych (por. np. sprawa Al.-Nashif i inni v. Bułgaria, wyrok z 20 czerwca 2002 r. § 114, sprawa Lebbink v. Holandia, wyrok z 1 czerwca 2004 r. § 37-42 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005 r. II OSK 1148/05, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, że zarówno Komendant Placówki Straży Granicznej [...], jak i Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie wyjaśnili w dostateczny sposób sytuacji rodzinnej skarżącego. Organy miały wiedzę o nieformalnym związku skarżącego z polską obywatelką oraz o tym, że z tego związku urodziło się dziecko. Rozważania organów obu instancji w tym zakresie ograniczyły się do twierdzeń, że brak wiedzy skarżącego na temat tego jakie nazwisko nosi jego partnerka i jego córka ([...]) oraz gdzie jest jej miejsce zamieszkania, skutecznie podważają wiarygodności tych relacji. Z pola widzenia organów administracji umknęły natomiast okoliczność toczących się postępowań sądowych przez Sądem Rejonowym w [...] dotyczących ustalenia ojcostwa i alimentów oraz ustalenia kontaktów z córką. Tymczasem skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego przedstawił dowód uzupełniający w postaci nieprawomocnego wyroku z [...] września 2017 r. Sądu Rejonowego w [...] potwierdzający relacje rodzinne z A. K. W ocenie składu orzekającego potwierdza to wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji Sąd za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy kierując się zasadą prawdy obiektywnej miały obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym również z urzędu, aby ustalić sytuację osobistą i rodzinną skarżącego, zwłaszcza gdy miały wiedzę o związku skarżącego z polską obywatelką i pochodzącym z tego związku dziecku.
W tym celu organy winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i jako dowód dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Tego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły, a swoje wnioski o braku więzi rodzinnych oparły wyłącznie o materiał dowodowy, z którego wynikało, że skarżący nie wie jakie nazwisko nosi jego partnerka i córka. Nie uzasadniły również - mimo obszernego uzasadnienia - dlaczego fakt, że skarżący dopiero po dwóch latach od urodzenia córki podjął kroki zmierzające do prawnego uregulowania relacji z córką (złożył wniosek o ustalenie ojcostwa) skutecznie podważa faktyczne więzi rodzinne. Wyraźnie należy podkreślić, że o więziach rodzinnych w rozumieniu Konwencji Rzymskiej decydują faktyczne relacje, a nie wyłącznie to czy zostały uregulowane formalno-prawnie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się aby doszło do ich naruszenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz o przysłuchujących mu prawach. Wszelkie czynności w toku postępowania administracyjnego były podejmowane w obecności tłumacza języka [...] i do żadnych z nich nie wniósł zastrzeżeń.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wymagają ponownego rzetelnego wyjaśnienia historii relacji między skarżącym a jego córką oraz oceny, czy wzajemna zażyłość i stopień zależności w codziennym życiu potwierdza prowadzenie życia rodzinnego. Następnie zważywszy na ochronę wynikającą z art. 8 Konwencji Rzymskiej organy zobowiązane będą ocenić, czy dopuszczalna jest decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Jednocześnie celem zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.), Sąd uznał, że zasadne będzie uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Z tych względów uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).