Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji, po uchyleniu w całości wydanej w zainicjowanym postępowaniu wznowieniowym decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] stycznia 2020 r., uchylającej ostateczną decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu produkcji betonu na działce nr ew. [...], o budowę instalacji do produkcji mas bitumicznych, obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...] i odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia.
Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.
Przedmiotowe postępowanie administracyjne zapoczątkowane zostało wnioskiem M. K. i Z. K. (dalej Inwestorzy, Wnioskodawcy) o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu produkcji betonu na działce nr ew. [...] o budowę instalacji do produkcji mas bitumicznych, obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Do wniosku załączony został raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia (dalej raport).
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia objętego podaniem Inwestorów.
W wyniku rozpatrzenia wniosku A. S. (dalej Skarżąca) o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] grudnia 2017 r., Organ I. instancji wznowił postępowanie w niniejszej sprawie [...] lipca 2018 r. Skarżąca wniosła o dołączenie do materiału dowodowego dokumentu "KOREFERAT do Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu produkcji betonu instalację do produkcji mas bitumicznych na działce o nr. ew. [...], obręb [...], gmina [...]" (dalej Koreferat).
W wyniku ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z uwzględnieniem złożonego Koreferatu, Wójt ustalił, że rozwiązania zaproponowane przez Inwestorów nie pozwolą na całkowite uniknięcie braku negatywnego wpływu inwestycji na warunki życia mieszkańców oraz utrzymanie wysokich standardów w zakresie ochrony środowiska. Zdaniem SKO, brak szczegółowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w Raporcie uniemożliwiło Organowi I. instancji dokonanie ustalenia jednoznacznych warunków zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Organ ustalił, że realizacja niniejszej inwestycji prowadziłaby do negatywnego jej wpływu na otoczenie przez kumulowanie się oddziaływań planowanej inwestycji. Poza tym Inwestorzy w raporcie nie dokonali dokładnego zidentyfikowania wszystkich substancji emitowanych do powietrza, a w pewnych sytuacjach wykazano przekroczenie wartości dopuszczalnych norm emisyjnych.
W złożonym Koreferacie podkreślono także brak oznaczenia na mapach rozprzestrzeniania się hałasu, granic terenów chronionych akustycznie oraz pominięto oznaczenia budynków chronionych akustycznie. Zdaniem autorów tego dokumentu, na podstawie opiniowanych materiałów nie można stwierdzić, czy rozbudowany zakład nie będzie powodował przekroczeń dopuszczalnych poziomów dźwięków na terenach zamieszkałych przez ludzi. Wójt, uznając we wznowionym postępowaniu podniesione zastrzeżenia wobec Raportu za trafne, odmówił w efekcie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację niniejszego przedsięwzięcia, powołując się jednocześnie na zasadę zrównoważonego rozwoju.
Po rozpatrzeniu odwołania Inwestorów od przywołanej decyzji Wójta, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] stycznia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I. instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO podkreśliło, iż Organ I. instancji nie zbadał, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Skarżącą w ustawowym terminie. Wójt nie ustalił również, czy Skarżąca była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania tego przedsięwzięcia. SKO nadmieniło jednocześnie, że w decyzji I. instancji nie wykazano, iż w sprawie zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Wójt, realizując wytyczne decyzji kasatoryjnej, dokonał ponownej analizy przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że wniosek, przytaczający jedną z ustawowych podstaw wznowienia postępowania złożony został w terminie określonym w ustawie. Wskazał ponadto, iż z części graficznej załączników do raportu wynika objęcie zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia nieruchomości, będących przedmiotem prawa własności Skarżącej, a nie została ona powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
W wyniku poczynionych ustaleń Wójt postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wznowił to postępowanie, a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. uznał Skarżącą za jego stronę.
Wójt, po raz kolejny rozpoznając sprawę, wezwał Inwestorów do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w terminie 21 dni od otrzymania wezwania. Niniejsze wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi Inwestorów w dniu [...] września 2019 r., który następnie pismem z dnia 30 września zwrócił się do Organu o jego wydłużenie. Wójt natomiast odmówił wydłużenia terminu, z uwagi na związanie terminem wyznaczonym przez SKO na załatwienie sprawy. Inwestorzy złożyli uzupełnienia raportu w dniach [...] października i [...] listopada 2019 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wójt ponownie uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. i odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje tego przedsięwzięcia.
W motywach swego rozstrzygnięcia Wójt podkreślił, że przyjął jako podstawę ustaleń faktycznych wszystkie dokumenty przesłane w terminach ustawowych i instrukcyjnych. Za właściwe uznał więc pominięcie uzupełnienia raportu przez Inwestorów, złożonego po bezskutecznym upływie wyznaczonego w wezwaniu terminu. Organ I. instancji nadmienił jednocześnie, że niekompletność raportu złożonego wraz z wnioskiem Inwestorów w dniu [...] czerwca 2017 r., uniemożliwiła mu szczegółową ocenę środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Organu, zgromadzone materiały wskazywały jednocześnie na ryzyko negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie. Wójt potrzymał zatem stanowisko wyrażone w decyzji z [...] stycznia 2019 r., przyjmując za uzasadnione zastrzeżenia wobec wpływu planowanej inwestycji na środowisko, które wyrażone zostały w koreferacie.
W ustawowym terminie odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2020 r. wnieśli Wnioskodawcy, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Odwołujących się, Organ I. instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
SKO kolejny raz rozpatrując niniejszą sprawę decyzją z dnia [...] marca 2020 r. uchyliło w całości decyzję Wójta z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez Organ I. instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że postępowanie wznowieniowe stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, a jego przeprowadzenie oraz wzruszenie takiej decyzji uzależnione jest od zbadania ustawowych przesłanek. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie przesłanki wznowieniowe zostały spełnione. Decyzja Wójta z dnia [...] grudnia 2017 r. uzyskała przymiot ostateczności, Skarżąca powołała jeden z warunków z art. 148 k.p.a. oraz zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. SKO po dokonaniu własnej analizy materiału dowodowego w niniejszej sprawie uznało, iż Wójt zasadnie wznowił to postępowanie administracyjne.
Po wydaniu postanowienia w tym przedmiocie Organ zobowiązany był do zbadania, czy wnoszący podanie istotnie posiada przymiot strony, a następnie czy treść decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że w materiale dowodowym zebranym przez Wójta brak jest dokumentów pozwalających na weryfikację, iż Skarżąca jest właścicielką działek o nr. ew.: [...]; [...]; [...], które mają znajdować się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. SKO nadmieniło jednocześnie, że Organ I. instancji bezzasadnie pominął uzupełnienia do raportu przedłożone przez Inwestorów. Skonstatował, że termin, wyznaczony przez Organ, jest terminem instrukcyjnym, który ma zapewnić sprawny przebieg określonego działania lub ciągu działań. Upływ tego terminu nie powoduje utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu. Organ odwoławczy podkreślił zarazem, że uzupełnienie raportu nastąpiło na kilka miesięcy przed wydaniem decyzji, co pozwalało Wójtowi na zapoznanie się i dokonanie oceny materiału dowodowego.
Pominięcie jednego z dowodów dołączonych do akt sprawy, spowodowało w konsekwencji nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wójt, zdaniem SKO, nie uzasadnił również, że na uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowego odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie miał wpływ fakt, że Strona nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu. Odstąpił zatem od analizy sprawy pod względem zastosowania art. 146 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. SKO nadmieniło jednocześnie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia ma charakter związany, a zatem przesłankami wydania decyzji odmownej mogą być okoliczności wskazane w art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018 poz. 2081 ze zm.) lub sprzeczność przedsięwzięcia z innymi przepisami prawa.
Sprzeciw od decyzji SKO z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] wniosła A. S. Skarżąca zarzuciła niniejszej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niewydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w wyniku błędnego przyjęcia, iż niedotrzymanie ustawowego terminu przez Inwestora nie może nieść dla niego negatywnych skutków oraz brak przeprowadzenia przez Organ rozprawy administracyjnej w toku postępowania. W związku z podniesionym zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., przepisy o skardze stosuje się odpowiednio do sprzeciwu od decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), jeżeli strona jest niezadowolona z treści tej decyzji. Sąd rozpoznaje zaś sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd może również przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (por. art. 64d p.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przyjął przy tym za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ II. instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie oraz nie stwierdził potrzeby skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję kasatoryjną. W tego rodzaju sprawach możliwość orzekania przez sąd administracyjny podlega ograniczeniu, sprowadzając się do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może więc – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Decyzja kasatoryjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Sąd administracyjny w tym trybie rozpoznania sprawy nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji spraw powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I. instancji.
Wydanie decyzji tego rodzaju wymaga jednak kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. wskazania, że decyzja I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w istocie to organ odwoławczy przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie prowadziłoby to do nieakceptowalnej sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Instytucja decyzji kasatoryjnej opiera się na nienaruszalności zasady dwuinstancyjności.
Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II. instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy winien te uchybienia usunąć we własnym zakresie, jeżeli sprowadza się to do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie.
W rozpatrywanej sprawie Organ odwoławczy trafnie wskazał, że pominięcie przez Wójta uzupełnień raportu, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Próba jego uzupełnienia przez SKO, jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy i koniecznego do przeprowadzenia w znacznym zakresie, prowadziłaby do nieakceptowalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a.
Należy nadmienić, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie na podstawie art. 80 k.p.a. organ dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. Termin na wykonanie wezwania do uzupełnienia raportu o wskazane przez organ elementy jest terminem procesowym, a zarazem terminem urzędowym o charakterze instrukcyjnym. Uchybienie terminowi nie zawsze prowadzi do ujemnych skutków dla czynności, z którą jest związany. Długość tego terminu określa organ, a na wniosek zgłoszony przed upływem terminu, może skrócić lub przedłużyć wyznaczony przez siebie termin.
Co więcej, z uwagi na zasadę prawdy obiektywniej (art. 7 k.p.a.) organ może z ważnych powodów uznać czynność dokonaną po terminie za skuteczną bez konieczności stosowania instytucji przywrócenia terminu. Wójt, będąc zobowiązanym na mocy art. 77 § 1 k.p.a. do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając uzupełnienie raportu Inwestorów złożone po wyznaczonym w wezwaniu terminie, pominął jednocześnie zasadę prawdy obiektywnej, która obliguje organ do przeprowadzenia niezbędnych dowodów, w celu dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.
Podkreślenia również wymaga, że wezwania do uzupełnienia raportu zostały wykonane przez Inwestorów w dniach [...] października i [...] listopada 2019 r., natomiast decyzja Wójta została wydana dopiero [...] stycznia 2020 r. Nie jest więc uzasadnione stanowisko Wójta, że brak przedłużenia tego terminu instrukcyjnego był uzasadniony wskazaniami SKO co do terminu załatwienia sprawy. Wobec tego Organ I. instancji dysponował wystarczającym czasem na zapoznanie się z tymi dokumentami uzupełniającymi raport przed wydaniem decyzji w sprawie. Stanowisko to miało niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadmienić w tym kontekście należy, że w wyniku złożenia koreferatu Organ I. instancji powziął wątpliwości co do wpływu planowanej inwestycji na lokalne środowisko. To właśnie w celu ich wyjaśnienia wezwał Inwestorów do uzupełnienia raportu, a następnie dysponując tym środkiem dowodowym przed wydaniem decyzji, odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia, mając na względzie brak dostatecznych informacji i danych w raporcie złożonym w dniu [...] czerwca 2017 r. Uzupełnienia te bezzasadnie więc pominął.
Zgodzić się należy zatem z SKO, że decyzja Wójta z dnia [...] stycznia 2020 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Zarzut sprzeciwu dotyczący braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że rozprawa administracyjna została przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2020 r., o czym zawiadomiono przez wywieszenie w dniach 22 listopada – 18 grudnia 2020 r. Na marginesie odnotować przy tym należy, że brak wymaganej prawem rozprawy administracyjnej stanowiłby dodatkowy argument przemawiający za trafnością wydania decyzji kasatoryjnej przez SKO.
Wobec poczynionych ustaleń, w świetle przytoczonych regulacji prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił sprzeciw, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, by zaskarżona decyzja kasacyjna naruszała obowiązujące prawo.
W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie Wójt Gminy [...], by bezzasadnie nie przedłużać tego postępowania administracyjnego, winien się zastosować do wskazań SKO, zawartych w decyzji z [...].03.2020 r.