Uzasadnienie
Aktem notarialnym nr repertorium [...] z dnia [...] maja 1996 r. R. S. i jego siostra J. S. nabyli prawo własności po ½ części nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiącej zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę gruntu nr [...], o obszarze [...], położonej w Osiedlu R., gminie L., powiatu W., przy ulicy [...] i [...]. W akcie notarialnym zaznaczono również, że część nabytej przez R. S. i J. S. działki o obszarze 191 m2 znajduje się pod ulicami [...] i [...]. Z okazanego przy akcie notarialnym wyrysu z mapy ewidencyjnej wraz z wypisem z rejestru gruntów, wydanych przez Urząd Gminy W. w dniu 14 maja 1996 r. wynika, że nabyta nieruchomość położona jest w gminie W., przy ul. [...] nr [...] i stanowi działkę gruntu nr ewid. [...] z obrębu nr [...] o obszarze 1209 m2.
Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (droga gminna – [...]) i oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 100 m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...].
Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., wydaną na podstawie prawnej jak wyżej, stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (droga gminna – [...]) i oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [..] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 91 m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...].
Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] i Nr [...] w dniu [...] września 2002 r. wprowadzono w ewidencji gruntów zmiany, za numerem zmian Nr [...] i Nr [...], polegające na wpisaniu Gminy
W. jako właściciela dz. ew. [...] dr położonej ul. [...] z KW [...] i dz. ew. [...] dr położonej ul. [...] z KW [...]. Dla działki nr ew. [...], droga o powierzchni 91 m2 założono księgę wieczystą Nr [...], po odłączeniu działki z KW [...], natomiast dla działki nr ew. [...], droga o powierzchni 100 m2 założono księgę wieczystą Nr [...], po odłączeniu działki z KW [...].
Minister Infrastruktury decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]Nr [....] z dnia [...] listopada 2001 r. uznając, iż w trakcie postępowania przed organem wojewódzkim nie zbadano jednej z istotnych przesłanek zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. władztwa przez podmiot publicznoprawny działką nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury znak [...] z dnia [...] lipca 2008 r.
Minister Infrastruktury decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., z tych samych względów stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. dot. działki nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury znak [...] z dnia [...] lipca 2008 r.
Na wniosek współwłaścicieli J. S. i R. S. z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., znak [....] i znak [...], w dniu [...] lutego 2009 r. za numerem zmiany [...], w ewidencji gruntów wpisano J. S. i R. S. jako współwłaścicieli po ½ części co do działek nr ew. [...] i nr ew. [...].
Na wniosek współwłaścicieli J. S. i R. S. z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] i znak [...], w dniu [...] marca 2009 r. za numerem zmiany [...] i numerem zmiany [...], w ewidencji gruntów wykreślono W. jako władające działkami nr ew. [...] i nr ew. [...].
Na wniosek współwłaścicieli J. S. i R. S. z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie zawiadomienia [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Sądu Rejonowego dla W. [....] Wydział Ksiąg Wieczystych i zawiadomienia [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, w dniu [...] sierpnia 2009 r., za numerem zmiany [...], w ewidencji gruntów ujawniono [...] do działek, ew. [...], [...] i [...].
W dniu 19 marca 2010 r. współwłaściciele J. S. i R. S. zgłosili zmianę danych ewidencji gruntów i budynków co do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], poprzez wpisanie w rubryce opis użytków, tereny mieszkaniowe zamiast droga.
W dniu [...] lutego 2011 r., Prezydent W. działając z urzędu, za numerem zmiany [...], w ewidencji gruntów dokonał zmiany co do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obr. [...] poprzez przywrócenie zapisu władania Prezydenta W. tymi działkami, nadanie nr dróg, cofając w ten sposób zmiany [...] i [....] z dnia [...] marca 2009 r.
Pismem z dnia 11 lutego 2011 r. J. S. i R. S. zostali powiadomieni o przywróceniu w ewidencji wpisów W. (obecnie Prezydenta W.) jako władającego do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] wg stanu sprzed wprowadzenia zmian [...] i [...]. W piśmie tym wyjaśniono, że zmiana polegająca na wykreśleniu W. jako władającego działkami nr [...] i nr [...] została wprowadzona do ewidencji przedwcześnie, bez podstawy prawnej i niezgodnie z art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Pismo z dnia 11 lutego 2011 r. zostało doręczone J. S. i R. S. w dniu 2 marca 2011 r.
J. S. i R. S. działając na podstawie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismem z dnia 11 marca 2011 r., które wpłynęło do Prezydenta W. Naczelnika Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...]. Urzędu W. w dniu 14 marca 2011 r., wezwali Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na dokonaniu w ewidencji gruntów i budynków zmiany nr [...], o której mowa w zawiadomieniu o zmianie z dnia [...] lutego 2011 r.
Pismem z dnia 10 maja 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 11 maja 2011 r., R. S. i J. S., działając na podstawie art. 52 § 3 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na dokonanie w ewidencji gruntów i budynków przez Naczelnika
Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...]. Urzędu W. z upoważnienia Prezydenta W. zmiany nr [...], o której mowa w zawiadomieniu o zmianie z dnia [...] lutego 2011 r., doręczonym skarżącym w dniu 3 marca 2011 r.
Skarżący podnieśli, że zaskarżonej zmiany dokonano w przedmiocie:
- - cofnięcia zmian nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. poprzez wykreślenie strony skarżącej jako władającego dz. ew. [...] i dz. ew. [...], co sprawiło, że w ewidencji jako władający tymi działkami wpisany jest Prezydent W.;
- - częściowego cofnięcia zmiany nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. poprzez wykreślenie dz. ew. [...] i dz. ew. [...] w tabeli Grunty rejestru gruntów, co sprawiło, że w ewidencji wykazano, ze przed zaskarżoną zmianą powierzchnia działek skarżących wynosiła ogółem 0,1400 ha, zaś po zmianie 0,1209 ha.
Skarżący wskazali, że naruszenie prawa polega na tym, że zaskarżonej zmiany nr [...] dokonano z urzędu, w drodze czynności materialno-technicznej, a nie w drodze decyzji administracyjnej i bez przedłożenia żadnych dokumentów źródłowych uzasadniających zmianę wpisu. Ponadto w rubryce OPIS ZMIANY nie uwzględniono zawiadomienia z dnia [...] lutego 2011 r. o zmianie nr [...], że jest to częściowe cofnięcie zmiany nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Powyższe oznacza, że mimo braku dokumentów źródłowych, zaskarżoną zmianą nr [...] dokonano zmiany władającego poprzez wykreślenie skarżących i wpisanie Prezydenta W., tj. z naruszeniem praw skarżących. Ponadto dokonano zmiany ogólnej powierzchni działek skarżących z 0,1400 ha na 0,1209 ha, co również narusza prawa skarżących.
Skarżący, powołując się na orzecznictwo, wskazali,,ze jedynie zmiany wprowadzane na podstawie stosownych dokumentów urzędowych nie wymagają wydania decyzji, co jednak z braku dokumentów nie zachodzi w s[prawie zaskarżonej zmiany nr [...].
Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności czynności dokonanej zaskarżoną zmianą nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.
Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismo skarżących z dnia 11 marca 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 14 marca 2011 r., wzywające Prezydenta W. jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków na terenie W. do usunięcia naruszenia prawa w związku z wprowadzeniem do ewidencji zmiany nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. jest przedwczesne, z uwagi na nie rozpatrzenie decyzją ich wniosków dotyczących zapisów wykazanych w ewidencji dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Wprowadzenie z urzędu zmiany nr [...], jak wskazał organ, jest jednych z etapów prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zawiadomienie o zmianie nie rozstrzyga jeszcze istoty sprawy. W przypadku, kiedy podmiot objęty tą zmianą nie zgadza się z jej treścią, organ wszczyna postępowanie administracyjne na skutek złożonego protestu wobec wprowadzonej z urzędu zmiany. Taka sytuacja, w ocenie organu, ma miejsce w niniejszej sprawie.
Wezwanie z dnia 11 marca 2011 r. zostało wniesione w toku prowadzonego przez organ ewidencyjny postępowania administracyjnego mającego na celu wyjaśnienie stanu władania przedmiotowymi działkami i rodzaju użytku występującego na tych działkach, na skutek wniosków skarżących z dnia 3 marca 2009 r., 4 marca 2009 r., 28 października 2009 r. i 29 października 2009 r. Po zakończeniu tego postępowania będzie wydana decyzja administracyjna odnosząca się do wszystkich wniosków złożonych przez skarżących, a w szczególności do prawidłowości wprowadzenia do ewidencji zmiany nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.
W toku postępowania sądowego skarżący przedłożyli do akt sprawy, przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2011 r., decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., którą odmówiono aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr [...] i [....], polegającej na wykreśleniu wpisu Prezydenta W. jako władającego i wpisaniu w to miejsce J. S. i R. S. ego jako współwładających po części udziału przez każde z nich oraz zmianie dla tych działek wpisu użytku gruntowego z "dr" (drogi) na "B" (tereny mieszkaniowe).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czynność materialno- techniczną Prezydenta W. polegającą na dokonaniu w ewidencji gruntów i budynków zmiany nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.
Ponieważ na czynność tę ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, to stosownie do art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
Skarżący o zmianie nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dowiedzieli się w dniu 2 marca 2011 r. i w dniu 14 marca 2011 r. wezwali Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem dochowali terminu z art. 52 § 3 w/w ustawy.
Z kolei stosownie do art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Prezydent W. nie udzielił formalnej odpowiedzi na wezwanie. Skarżący w dniu 11 maja 2011 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czym zachowali termin przewidziany w art. 53 § 2 w/w ustawy. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się pismo Prezydenta W. z dnia 8 kwietnia 2011 r., skierowane do skarżących jako odpowiedź na ich pismo z dnia 14 marca 2011 r., jednakże organ nie ustosunkowuje się w nim merytorycznie do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W aktach administracyjnych brak jest dowodów doręczenia tego pisma skarżącym.
Skarżący w piśmie z dnia 11 maja 2011 r. skierowanym do Prezydenta W. podali, że pismo z dnia 8 kwietnia 2011 r. zostało im doręczone w dniu 4 maja 2011 r. Gdyby nawet uznać, że pismo Prezydenta W. z dnia 8 kwietnia 2011 r. było odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to również w tym przypadku skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie, zachowali termin przewidziany w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do treści art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) do zadań starosty (na terenie W. obowiązki starosty wykonuje Prezydent W.) należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Ponadto § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) zobowiązuje starostę do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei, jak stanowi § 45 ust. 1 cyt. rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Stosownie do treści § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.
W przedmiotowej sprawie, zmiany w ewidencji z dnia [...] marca 2009 r. wprowadzone za nr zmiany [...] i nr zmiany [...] zostały dokonane na wniosek współwłaścicieli, tj. skarżących w oparciu o decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] i znak [...]. Na skutek tych zmian, w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] wykreślono jako władające W., a wpisano współwłaścicieli J. S. i R. S. Należy przyjąć, że Prezydent W. dokonując w/w zmian ocenił wniosek i decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] i znak [...] i uznał, że dają one podstawę do dokonania zmian w ewidencji, jakich dokonano zmianą nr [...] i zmianą nr [...] z dnia [...] marca 2009 r.
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków upoważnia starostę do podejmowania działań w zakresie aktualizacji danych zawartych w ewidencji również z urzędu - § 46 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże w ust. 2 § 46 rozporządzenia zostało sprecyzowane, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.
Prezydent W. wprowadzając z urzędu zmiany w ewidencji w dniu [...] lutego 2011 r. za numerem zmiany [...] winien był wskazał podstawę zmiany wynikającą z § 46 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia.
Słusznie w przedmiotowej sprawie skarżący zarzucają organowi, że dokonał z urzędu w dniu [...] lutego 2011 r. zmiany w ewidencji za nr [...] bez podstawy prawnej. W opisie zmiany nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. organ powołał się na notatkę służbową bez podania jej daty i treści, co nie spełnia wymogów § 46 ust. 2 rozporządzenia. W zawiadomieniu o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków organ wskazał, że zmian dokonano na podstawie § 44 pkt 2 rozporządzenia. Powołany przepis zobowiązuje starostę do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, jednakże nie może samodzielnie stanowić podstawy merytorycznych zmian wprowadzanych w ewidencji z urzędu, bez wskazania podstawy prawnej zmiany wynikającej z § 46 ust. 2 rozporządzenia.
Aktualizacji operatu ewidencyjnego z urzędu dokonuje się w trybie czynności materialno-technicznych. Dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z urzędu musi być udokumentowane. W takim przypadku proces aktualizacji kończy się zawiadomieniem przekazywanym podmiotom, o których mowa w § 49 ust. 1 rozporządzenia.
Natomiast w sytuacji, jak w przedmiotowej sprawie, gdy organ uznał, że aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonana w dniu [...] marca 2009 r., na wniosek skarżących, za numerami zmian [...] i [...] była przedwczesna i nie uzasadniały jej decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] i znak [...] był wszcząć postępowanie administracyjne na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy.
Tak więc w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, przeprowadzane jest postępowanie administracyjne, a wprowadzenie zmiany do operatu ewidencyjnego następuje w drodze decyzji, na którą służy stronie odwołanie stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Niedopuszczalne natomiast jest dokonywanie w takiej sytuacji aktualizacji ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej, jak uczyniono to w przedmiotowej sprawie, i to poprzez cofnięcie zmian wcześniej dokonanych. Organ nie ma możliwości uchylania zmian dokonanych w formie czynności materialno- technicznych, kolejnymi czynnościami materialno-technicznymi, w sytuacji gdy uzna, że były one nieuzasadnione.
Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie Prezydent W. powinien był wszcząć postępowanie administracyjne w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Jeżeli przeprowadzone postępowanie wykazałoby, że w dacie wprowadzania do ewidencji zmian na podstawie zmiany nr [...] i nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. nie było podstaw do wykreślenia Prezydenta W. jako władającego działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...], to w drodze decyzji administracyjnej uchyliłby czynność materialno-techniczną polegającą na wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków zmiany nr [...] i zmiany nr [...] z dnia [...] marca 2009 r.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.