Uzasadnienie
- I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ II instancji" lub "GIOŚ") z [...] lutego 2020 r., [...] uchylająca w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ I instancji" lub "WIOŚ") z [...] lipca 2019 r., [...] i wymierzająca Zakładowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], (dalej: "skarżący" lub "spółka") administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 108,00 zł za przekroczenie w 2017 r. warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r., znak: [...] (dalej: "pozwolenie wodnoprawne").
- II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. WIOŚ decyzją z [...] lipca 2019 r., [...] w pkt 1 wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 13 594,00 zł za przekroczenie w 2017 r. warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym zezwalającym na wprowadzanie do ziemi oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków [...], w zakresie ilości odprowadzonych ścieków. Jednocześnie w pkt 2 organ I instancji odmówił odstąpienia od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.
II.2. GIOŚ decyzją z [...] lutego 2020 r., [...] uchylił w całości decyzję WIOŚ z [...] lipca 2019 r., [...] i wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 10108,00 zł za przekroczenie w 2017 r. warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ II instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie kara została wymierzona za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ilości odprowadzanych ścieków. Na podstawie rejestrów z eksploatacji oczyszczalni prowadzonych przez skarżącą, zawierających dane o ilości odprowadzanych ścieków oczyszczonych, GIOŚ ustalił, że przekroczenie nastąpiło w dniach od 1 lutego 2017 r. do 31 maja 2017 r. oraz od 1 września 2017 r. do 31 stycznia 2018 r., mieszczących się w okresach oceny, wyznaczonych datą ostateczności pozwolenia wodnoprawnego, w ilości łącznej 24 871 m³ ścieków. Zdaniem GIOŚ za bezzasadny należy uznać argument spółki, mówiący, iż skarżąca dołożyła wszelkich starań, aby ścieki zostały prawidłowo oczyszczone i odprowadzone do środowiska naturalnego oraz że nie nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych przepisami stężeń zanieczyszczeń.
W ocenie GIOŚ każdy m³ ścieków wprowadzony do wód lub do ziemi niesie za sobą określoną ilość zanieczyszczeń. Nawet jeśli ładunek zanieczyszczeń wprowadzonych do wód z nadmierną ilością ścieków nie wywołał negatywnego oddziaływania na środowisko, to nie ulega wątpliwości, że został przekroczony warunek pozwolenia wodnoprawnego, określający dopuszczalną ilość ścieków, a to w świetle obowiązujących przepisów, jest wystarczającą przesłanką do wymierzenia kary. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że przepisy materialne, mające zastosowanie w tej sprawie, są ukształtowane w taki sposób, że nie zobowiązują organów Inspekcji Ochrony Środowiska do ustalenia, czy i w jakim stopniu przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego oddziaływało na środowisko oraz czy źródłem przekroczenia było działanie celowe podmiotu czy niezamierzone. Zdaniem GIOŚ, ustawodawca nie przewidział też możliwości miarkowania kary lub odstąpienia od jej wymierzenia z uwagi na przyczynę naruszenia.
Stwierdzenie przekroczenia warunków pozwolenia zobowiązuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za dany rok kalendarzowy. Dlatego też organ l instancji słusznie stwierdził, że przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego niezależnie od przyczyny, skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary. W przypadku przekroczenia ilości odprowadzanych ścieków ważna jest faktyczna ich ilość, która została odprowadzona z oczyszczalni do odbiornika, a nie kategoria i rodzaj ścieków dopływających do oczyszczalni. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., dotyczących postępowania dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów GIOŚ stwierdził, że WIOŚ poprawnie i wyczerpująco zgromadził dokumenty i rozpatrzył sprawę, przestrzegając zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 8, 35 i 77 k.p.a., a wydana decyzja wypełnia wymagania art. 107 ust. 1-3 k.p.a. Wyniki pomiarów ilości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni, zgromadzone w toku kontroli, które były przeprowadzone przez spółkę, dają podstawę do stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego.
GIOŚ zwrócił również uwagę, że obfite opady atmosferyczne nie mogą być uznane za siłę wyższą, która uchyliłaby odpowiedzialność skarżącej, czyli za zdarzenie niemożliwe do przewidzenia i niemożliwe do przezwyciężenia. Siłą wyższą mogą być zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne, takie jak zamieszki lub wojna. Opady deszczu stanowią składową klimatu i należy mieć na uwadze możliwość wzrostu opadów w danym okresie. W analizowanej sprawie nie wystąpiły również przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ może odstąpić od wymierzania kary i poprzestać na pouczeniu wtedy, gdy naruszenie prawa jest znikome, a strona zaprzestała naruszania prawa lub strona została uprzednio ukarana za to samo zachowanie.
W ocenie GIOŚ, w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszenie prawa było znikome, bowiem ani podmiot, ani organ nie są w stanie ocenić, czy ładunek zanieczyszczeń zawarty w odprowadzonych ściekach wpłynął niekorzystnie na środowisko wodne i w jakim stopniu. Ani WIOŚ ani GIOŚ nie mają podstawy prawnej do uwzględnienia żadnych okoliczności łagodzących, w tym również faktu, że przekroczenie nastąpiło w związku z opadami atmosferycznymi. Przepisy materialne, mające zastosowanie w sprawie, są jednoznaczne i nie pozwalają organom inspekcji na odstąpienie od wymierzania kary czy też jej miarkowanie. GIOŚ za zasadne jednak uznał zarzuty skarżącej dotyczące sposobu przyjęcia przez organ do obliczeń stężenia zanieczyszczeń w próbkach, określanego jako "mniejsze niż x". zapotrzebowanie tlenu metodą dwuchromianową. Według sprawozdań z badań automonitoringowych wykonanych przez skarżącą, stężenia ChZTcr w trzech pomiarach (z okresów, w których wystąpiło przekroczenie) kształtowały się na poziomie <30 mg/l.
Przy tak wyrażonym stężeniu można przyjąć, że ilość zanieczyszczeń w badanych próbkach osiągała wartości od 0 do 29 mg/l. Oznacza to, że w tej sytuacji nie jest możliwe konkretne określenie stężenia zanieczyszczeń. Dlatego w tej sprawie przyjęcie stężenia równego 0 jest dopuszczalne zwłaszcza, że w przepisy nie regulują tej kwestii. Organ II instancji przyjął, że ilość odprowadzonych ścieków w dniach od 1 lutego 2017 r. do 31 maja 2017 r. oraz od 1 września 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. (273 dni), wyniosła 24 871 m³. W związku z tym, ilość substancji wyrażonej wskaźnikiem ChZTcr odprowadzona wraz z przekroczoną ilością ścieków w wyżej wymienionych dniach wyniosła: 721,259 kg. A w dniach od 1 lutego 2017 r. do 31 maja 2017 r. oraz od 1 września 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. (242 dni) wyniosła: 639,36 kg. W rezultacie, organ II instancji wskazał, że skoro najwyższy wymiar kary pociąga za sobą wskaźnik ChZTcr, to bez znaczenia pozostaje przeliczenie pozostałych wskaźników.
GIOŚ powołując się na obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 10 października 2016 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2017 jednostkowa stawka kary za kg wprowadzonego ChZTcr wynosi 15,81 zł. Co za tym idzie, przyjął że przy uwzględnieniu takiej stawki wymierzona kara pieniężna za rok 2017 powinna wynosić 10 108,25 zł, zaś stosownie do art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm.), łączną kwotę kary należało zaokrąglić do pełnych złotych. W związku z powyższym kara winna wynieść 10108 zł, a jej wysokość pokrywa się z obliczeniami dokonanymi przez skarżącą.
III.1. Pismem z dnia 26 marca 2020 r. skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego wywiodła skargę na decyzję GIOŚ z [...] lutego 2020 r., [...], zarzucając jej naruszenie:
(i) art. 298 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219; dalej: "p.o.ś.) poprzez przyjęcie, iż kara pieniężna za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego wymierzana jest w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia warunków odprowadzania ścieków, niezależnie od przyczyny naruszenia, a w konsekwencji przyjęcie, iż w sprawie ziściły się przesłanki do wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej, (ii) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na ustalenie, iż naruszenie warunków pozwolenia było znikome oraz brak jest możliwości oceny wpływu naruszenia warunków pozwolenia na środowisko, (iii) art. 189e i 189f k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie ziściły się przesłanki ustawowe do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W ocenie spółki w sprawie nie ziściły się przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca kwestionuje obciążenie co do zasady jak i wysokości. Zdaniem spółki, błędne jest stanowisko organu wskazane w uzasadnieniu, iż Inspektor Ochrony Środowiska w przypadku stwierdzenia naruszenie warunków pozwolenia zobowiązany jest wymierzyć karę bez uwzględniania przyczyn wystąpienia naruszenia. Co za ty idzie, organy powinny zbadać element "zawinienia", jako jedną z przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem spółki stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym w oderwaniu od winy sprawcy. W jej ocenie, organ II instancji dokonując oceny materiału dowodowego nie uwzględnił okoliczności eksponowanych przez skarżącą w toku całego postępowania administracyjnego, a ukazujących brak winy skarżącej, a w konsekwencji brak jest przesłanek do wymierzenia kary pieniężnej.
Zdaniem spółki pierwszą z tych okoliczności jest okoliczność zaistniałego przekroczenie w ilości odprowadzonych ścieków, które są następstwem anomalii pogodowych w roku 2017, a więc okoliczności niezależnych i niezawinionych przez stronę. Jak podniosła spółka, rok 2017 charakteryzował się bardzo dużą ilością opadów na terenie gminy [...]. W toku postępowania administracyjnego, spółka przedstawiła dane wraz z mapami pozyskanymi IMGW, wskazujące na wyjątkowe (ponadprzeciętne) opady deszczu. Normalne, średnie ilości opadów z wielolecia 1971-2000 dla gminy [...] wynosiły ok. 650 mm/rok. W roku 2017 roczna ilość opadów przekroczyła 1000 mm. W roku 2017, na terenie gminy [...], anomalia opadów wynosiła 150% w porównaniu do średniej wieloletniej. Z danych IMGW wynika, że w ciągu ostatnich 20 lat nie było na obszarze gminy [...] tak intensywnych opadów jak w roku 2017. Nikt, ani autor operatu wodnoprawnego, ani wydający decyzję ani użytkownik i eksploatator oczyszczalni ścieków (wszyscy oni bazowali na danych z wielolecia 1971-2000) - nie mógł przewidzieć, że w 2017 r. nastąpią takie anomalie pogodowe.
Spółka nie miała wpływu na zmianę warunków atmosferycznych. Anomalie pogodowe przełożyły się w sposób oczywisty i naturalny, na zwiększony napływ wód infiltracyjnych i opadowych dopływających do oczyszczalni wraz ze ściekami komunalnymi. Użytkownik nie mógł "zamknąć oczyszczalni" w przypadku stwierdzenia zagrożenia przekroczenia ilości napływających ścieków. Zdaniem skarżącej, brak jest ustawowego mechanizmu (wzoru) pozwalającego na ustalenie przez eksploratora oczyszczalni właściwych prognoz co do ilości odprowadzanych ścieków, w tym ilości związanych z opadami atmosferycznymi. Ilości te ustalane są szacunkowo na cały 10-Ietni okres pozwolenia wodnoprawnego na podstawie danych historycznych. Autor operatu nie był w stanie w 2011 r. przewidzieć nadzwyczajnych (nietypowych) opadów deszczu w 2017 r. Zdaniem skarżącej, nie miała ona możliwości precyzyjnego określenia ilości ścieków, a "sztuczne" (w oderwaniu od danych historycznych) zawyżanie ilości - jako czynnik generujący koszty - w sposób nieuzasadniony zwiększałoby obciążenie dostawcy.
Skarżąca zwróciła również uwagę na oczywisty błąd rachunkowy w operacie wodnoprawnym z listopada 2011 r. w zakresie ustalenia maksymalnej ilości ścieków odprowadzanych w danym roku. Błędnie - wbrew rachunkowi matematycznemu - przyjęto, iż Qmaks./r wynosi 1.100.000 m3 na rok, gdy w rzeczywistości wartość ta przy uwzględnieniu wskazanych wartości godzinowych i dobowych w poszczególnych okresach wynosi łącznie Qmaks./r - 1.233.000 m3 na rok. Okoliczność ta została potwierdzona wyjaśnieniem autora operatu z dnia [...] marca 2019 r., który przyznał, iż w wyliczeniach ilości odprowadzanych ścieków jest omyłka rachunkowa. W sposób nieprawidłowy przeliczona została maksymalna ilość ścieków w ciągu roku, ponieważ nie uwzględniono rzeczywistej ilości dni w okresie sezonu turystycznego i w pozostałych miesiącach roku.
W konsekwencji w operacie wodnoprawnym zawarto błędną prognozę co do, maksymalnej ilości ścieków odprowadzanych w ciągu roku. Błąd jest wynikiem niewłaściwie przeprowadzonych wyliczeń arytmetycznych. Spóła, a następnie organ II instancji w decyzji, powielił błąd autora operatu wodnoprawnego. Gdyby autor operatu dokonał prawidłowego matematycznego wyliczenia to do w przedmiotowej sprawie nie doszłoby do przekroczenia maksymalnych ilości odprowadzanych ścieków. Zdaniem skarżącego błędna jest odmowa zakwalifikowania przez organ II instancji ponadprzeciętnych opadów jako siły wyższej. Nieuzasadnione jest ograniczenie zakresu siły wyższej do zdarzeń o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych takich jak zamieszki lub wojna.
W ocenie skarżącej analiza sytuacji hydrologicznej z poprzednich lat nie pozwalała na przejęcie przez skarżącego założenia o aż tak dużym wahaniu. Nawet meteorologowie czy klimatologowie me są w stanie przewidzieć zmieniających się i trudnych do przewidzenia zjawisk atmosferycznych. Zmiany klimatyczne szczególnie nasiliły się w ostatnim dziesięcioleciu i mają one bardzo często postać albo długotrwałych, bardzo obfitych opadów deszczu albo występującej suszy hydrologicznej. W analizowanym okresie (w okresie roku) opady osiągnęły poziom 150% przeciętnych, rocznych opadów z wielolcia. Skarżąca podniosła, że nawet przy zachowaniu podwyższonych aktów staranności nie była w stanie przewidzieć takich anomalii.
Dodatkowo, przepisy prawa materialnego nie zawierają żadnego algorytmu, który pozwoliłby na ustalenie prognozowanej ilości odprowadzonych ścieków w danym roku przy uwzględnieniu poziomu prognozowanych opadów. Skarżąca posiłkowała się danymi pochodzącymi z lat poprzedzających - wartości te nie dawały podstaw do konieczności przyjęcia, aż tak obfitych opadów. Skarżąca podkreśliła również, iż nie zgadza się z ustaleniem organu II instancji, iż: "w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia że naruszenie prawa było znikome." Jeśli wziąć tylko pod uwagę, że w ogólnej ilości oczyszczonych i odprowadzonych ścieków w analizowanym okresie, przekroczenie wynosiło zaledwie 2% (przekroczenie o 24871 m3 wobec 1.100.000 m3 rocznie) to jest to znikoma ilość wobec całości odprowadzanych ścieków oczyszczonych. Zdaniem spółki, oceniając wagę i rozmiar naruszenia należy wziąć pod uwagę, że przekroczenie nie dotyczy ścieków nieoczyszczonych, lecz ścieków oczyszczonych, spełniających wszystkie normy przewidziane prawem, których odprowadzane do wód lub gleby nie pogarsza stanu środowiska naturalnego.
Nadto, zdaniem spółki nie polega na prawdzie twierdzenie organu II instancji, że inspektorzy ochrony środowiska nie są w stanie ocenić czy ładunek zanieczyszczeń zawarty w odprowadzonych ściekach wpłynął i w jakim zakresie na środowisko wodne. Informacje te są powszechnie na stronie GIOŚ. Jak wskazała skarżąca analiza danych pochodzących z badania jakości wody w rzece [...] prowadzi do wniosku, iż parametry wody w rzece są znacznie gorsze niż jakość ścieków odprowadzanych do rzeki po ich oczyszczeniu. W rezultacie, w ocenie skarżącej korzystając z danych WIOŚ i GIOŚ publikowanych na stronie - biorąc pod uwagę przyjęty do wyliczenia kary wskaźnik ChZTcr - należy przyjąć, iż ładunek zanieczyszczeń zawarty w odprowadzanych ściekach nie mógł wpłynąć niekorzystnie na środowisko wodne. Wręcz przeciwnie - wyniki badań wskazują, że ścieki oczyszczone posiadały lepsze parametry jakości niż parametry wody w rzece [...], a tym samym uzasadnione będzie twierdzenie, iż przekroczenie ilości odprowadzonych ścieków w 2017 r. nie mogło pogorszyć stanu środowiska wodnego.
Wręcz przeciwnie — zdaniem skarżącej — poprawiło ich stan. Przekroczenia mieszczące się w przedziale 2-3 %, powstałe na skutek opisanych powyżej anomalii pogodowych stanowią w ocenie spółki nieznaczne naruszenie, powstałe bez jej winy. Za przekroczone rocznych ilości odprowadzanych i oczyszczonych ścieków do środowiska stosunku do posiadanego pozwolenia wodnoprawnego spółka wniosła stosowne opłaty za korzystanie ze środowiska za 2017 r. Dołożyła również wszelkiej staranności w zakresie zminimalizowania skutków naruszenia. Ścieki zostały prawidłowo oczyszczone i odprowadzone w stanie niezagrażaiącym środowisku. W okresie kontrolowanym nie stwierdzono przekroczeń najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Przekroczenie nie wywołało negatywnych skutków dla środowiska. Spółka wskazała, że nawet jeżeli złożyłaby wniosek o zmianę decyzji w 2017 r., to w wyniku te] czynności nie odprowadziłaby mniej ścieków.
Spółka podniosła bowiem, że nie miała możliwości powstrzymania odbioru zwiększonej ilości ścieków wskutek nadmiernych opadów. Na zakończenie, skarżąca wskazała, że przed wydaniem decyzji o wymiarze kary doprowadziła do zmiany treści decyzji uzyskując pozwolenie za wprowadzenie zwiększonej ilości ścieków tj. 1.910.000 m3/rok, przez co zaprzestała naruszenia i poprzez zwiększenie limitu stosownie do zwiększonych możliwości zmodernizowanej oczyszczalni wyeliminowała ryzyko wystąpienia przekroczenia.
III.2. W odpowiedzi na skargę z dnia 29 kwietnia 2020 r. GIOŚ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
III.3. W replice na odpowiedź na skargę (pismo z 30 lipca 2020 r.) pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazała m. in., na § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Zgodnie z powołaną regulacją przy ocenie, czy ścieki komunalne spełniają wymagane warunki, nie uwzględnia się przekroczeń najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających, jeżeli są wynikiem sytuacji nadzwyczajnych, w szczególności spowodowanych przez ulewne deszcze. W poprzedzającym ten akt prawny rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. kwestia ta była uregulowana w § 12 ust. "W ocenie, czy ścieki, o których mowa w ust. 1, spełniają wymagane warunki, nie uwzględnia się przekroczeń najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń, jeżeli są one następstwem intensywnych opadów wywołujących co najmniej dwukrotny wzrost maksymalnego odpływu ścieków z oczyszczalni określonego dla okresu bezopadowego." Skoro więc w ocenie jakościowej ścieków oczyszczonych nie uwzględnia się przekroczeń będących następstwem sytuacji nadzwyczajnych (w tym ulewnych deszczy) — to tym bardziej uzasadnione wydaje się stanowisko o istnieniu podstaw do odstąpienia od wymierzania skarżącemu kar administracyjnej w przypadku wyłącznie nieznacznego (2%) przekroczenia ilości odprowadzonych ścieków i to z zachowaniem ustawowych norm jakościowych.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
IV.2. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez przyjęcie, iż kara pieniężna za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego wymierzana jest w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia warunków odprowadzania ścieków, niezależnie od przyczyny naruszenia, a w konsekwencji przyjęcie, iż w sprawie ziściły się przesłanki do wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej. Przypomnieć należy, że zgodnie z powołanym przepisem p.o.ś. (przepis ten został uchylony, ale znajduje w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 545 ust. 3d ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.
Trafnie zwrócił uwagę GIOŚ, że odpowiedzialność na podstawie art. 298 ust.1 pkt 2 p.o.ś. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary administracyjnej. Przesłanką wymierzenia przez organ przedmiotowej kary jest m.in. stwierdzenie przekroczenia określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych ścieków. Należy dodać, że jest to konstrukcja typowa dla administracyjnych kar pieniężnych, których podstawowym celem nie jest ukaranie sprawcy (temu służy bowiem odpowiedzialność karna, której nieodzownym elementem jest wina sprawcy), ale realizowanie głównie funkcji prewencyjnej. Istotą sankcji administracyjnej jest bowiem przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym (por. np. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 1.7.2019 r., I OPS 3/18, CBOSA; wyrok NSA z 27 lipca 2018 r., II OSK 2178/16, CBOSA; wyrok NSA z 14 marca 2017 r., II OSK 1697/15; CBOSA; D.K.
Nowicki, S. Peszkowski, Kilka uwag o szczególnym charakterze administracyjnych kar pieniężnych, w: M. Błachucki (red.), Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa, Warszawa 2015, s. 26). Wprowadzenie od 1 czerwca 2017 r. przepisów ogólnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (art. 189a-189f k.p.a.) nie miało na celu zniesienia jako zasady obiektywnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej. Przepisy te, a zwłaszcza powołany w skardze art. 189f k.p.a., miały natomiast na celu złagodzenie zasad tej odpowiedzialności w pewnych wyjątkowych przypadkach. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że wypełniona została hipoteza art. 298 ust.1 pkt 2 p.o.ś. Bezsporne jest w szczególności, że skarżąca odprowadziła większą ilość ścieków niż pozwalało jej na to posiadane w 2017 r. pozwolenie wodnoprawne.
IV.3. Zdaniem Sądu, powoływane przez spółkę okoliczności, tj. zwiększona ilość opadów atmosferycznych w 2017 r., nie mogły być zakwalifikowane jako siła wyższa. Innymi słowy, Sąd uznał za bezzasadny również zarzut naruszenia art. 189e k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Zaznaczyć wypada, że przepis ten w istocie stanowi tylko potwierdzenie przez ustawodawcę obowiązywania reguły, która przyjmowana była od wielu lat w orzecznictwie TK i NSA, a wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.; zamiast wielu zob. np. uzasadnienia wyroków NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2189/18 oraz z 9 maja 2017 r., II OSK 2226/15 – CBOSA). Ustawodawca nie zdefiniował siły wyższej, ale należy przyjąć, w ślad za ugruntowanymi od dziesięcioleci poglądami sformułowanymi na gruncie prawa cywilnego, że siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia (co obejmuje również nikłe prawdopodobieństwo jego zajścia w danej sytuacji) i niemożliwe do zapobieżenia (przy czym w zasadzie chodzi o niemożliwość zapobieżenia nie tyle samemu zjawisku, co jego następstwom).
Należą tu zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp., a także w pewnych przypadkach akty władzy publicznej, którym nie może przeciwstawić się jednostka (por. np. M. Jabłoński, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, 29 wyd., Legalis 2020, tezy do art. 189e i cyt. tam piśmiennictwo). Podnoszona poprzez spółkę i znajdująca potwierdzenie w aktach administracyjnych zwiększona ilość opadów w 2017 r. nie miała charakteru zdarzenia nadzwyczajnego, którego nie można było przewidzieć ani któremu nie można było zapobiec (w realiach niniejszej sprawy o możliwość objęcia zezwoleniem wodnoprawnym odpowiedniej ilości odprowadzanych ścieków). W szczególności zwiększona ilość opadów w 2017 r. nie nosi znamion chodzi klęski żywiołowej, takiej jak np. powódź albo huragan.
Natomiast okoliczność ta, jako niezależna od strony, została przez Sąd uznana jako jeden z wielu elementów wpływających na ocenę, że w sprawie niniejszej organ winien zastosować art. 189f § 1 k.p.a. (o czym mowa w dalszej części uzasadnienia).
IV.4. Zdaniem Sądu, skarżąca zasadnie zarzuciła naruszenie art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające obligatoryjne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, spełnione zostały przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim, nie budzi wątpliwości, że strona zaprzestała naruszenia prawa w postaci odprowadzania ścieków w ilości przekraczającej limit wyznaczony w pozwoleniu wodnoprawnym. Otóż jak wynika z ustaleń organu I instancji (s. 8-9 decyzji), spółka w latach 2017-2018 r. prowadziła rozbudowę oraz modernizację oczyszczalni ścieków w [...], a 4 września 2018 r. otrzymała pozwolenie wodnoprawne pozwalające na odprowadzanie 1 910 000 m³/rok. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przekroczenie, za które wymierzono spółce karę, dotyczyło zaledwie 24 871 m³ ścieków przy limicie ówczesnego zezwolenia wynoszącym 1 100 000 m³/rok. Spełniona został również druga z obligatoryjnych przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, tj. znikomość wagi naruszenia. Ustawodawca nie zdefiniował tej przesłanki ani wskazał nawet przykładowo okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ocenie znikomości wagi naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce np. w odniesieniu do oceny stopnia społecznej szkodliwości czynu na gruncie prawa karnego – zob. art. 115 § 2 k.k.).
Zdaniem Sądu, należy tu brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formy winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że za przyjęciem znikomości naruszenia w realiach niniejszej sprawy przymawiają łącznie następujące okoliczności. Po pierwsze, trzeba zwrócić uwagę na nieznaczną skalę przekroczenia limitu odprowadzanych ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] stycznia 2012 r. Otóż spółka mogła odprowadzić 1 100 000 m³/rok, a przekroczenie dotyczyło 24 871 m³/rok, czyli zaledwie około 2% dopuszczalnego limitu. Dla oceny znikomości skali naruszenia nie pozostaje bez znaczenia również to, że wspominany limit 1 100 000 był efektem błędu rachunkowego popełnionego przez spółkę na etapie przygotowania operatu wodnoprawnego (zob. k. 26 akt administracyjnych).
Innymi słowy, gdyby nie ten błąd spółki, dopuszczalny limit odprowadzanych ścieków byłby najprawdopodobniej większy. Nie można również tracić z pola widzenia tego, że w pozwoleniu z 2018 r. ów limit określono na 1 910 000 m³/rok. Po drugie, ścieki odprowadzone ponad limit były ściekami oczyszczonymi (a nie tzw. ściekami surowymi), natomiast badania jakości tych ścieków nie potwierdziły przekroczenia dopuszczalnych limitów. Za niedopuszczalne uznać przy tym należy supozycje organu w sprawie możliwości spowodowania przez spółkę zanieczyszczenia rowu i Kanału [...] i doprowadzenie do śnięcia ryb. Twierdzenia te, podniesione zresztą dopiero w odpowiedzi na skargę (k. 20v), a nie w zaskarżonej decyzji, nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) organ administracji publicznej nie może stawiać stronie zarzutu spowodowania zanieczyszczenia środowiska bez poparcia go stosownymi dowodami, a w szczególności nie może tego rodzaju poważnego zarzutu formułować w oparciu o następujące twierdzenie: "Co prawda nie potwierdzono, że powodem tego zjawiska były ścieki odprowadzane z oczyszczalni w [...], jednak nie można wykluczyć takiej możliwości" (zob. też stanowisko spółki w tej kwestii zawarte w replice na odpowiedź na skargę – k. 34-35).
Po trzecie, istotne znaczenie dla przyjęcie znikomości naruszenia ma okoliczność, że przedmiotowe przekroczenie ilości odprowadzonych oczyszczonych ścieków nie było wynikiem celowego działania spółki, ale zostało spowodowane przez okoliczności od spółki niezależne w postaci zwiększonych - w porównaniu do średniej - opadów atmosferycznych (zob. k. 24-25 oraz k. 21). Po czwarte, trafnie zwróciła uwagę skarżąca, że jako komunalne przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ma ustawowy obowiązek odbioru ścieków komunalnych. Jest to rodzajowo inna sytuacja niż przypadek "zwykłego" przedsiębiorcy, który samodzielnie decyduje o tym, ile ścieków odprowadzi w danym okresie (np. zwiększając lub zmniejszając produkcję generującą ścieki).
Po piąte, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której z naruszenia warunków zezwolenia wodnoprawnego spółka uzyskała dodatkowe korzyści lub zaoszczędziła wydatki. Zwiększona ilość odprowadzonych ścieków była bowiem wynikiem większego obciążenia kanalizacji deszczowej i burzowej, a nadto spółka zobowiązana była uiścić opłatę od ilości ścieków odprowadzonych ponad limit określony w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 276 ust. 2 p.o.ś.). Po szóste, wbrew twierdzeniem organu w sprawie zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest pozbawiona znaczenia okoliczność, że w przepisach dotyczących dopuszczalnego składu ścieków jako okoliczność wpływającą na ustalenie przekroczenia dopuszczalnych limitów jakościowych wskazuje się przekroczenie spowodowane intensywnymi opadami (zob. s. 3 zaskarżonej decyzji oraz s. 2 repliki na odpowiedź na skargę). Nie chodzi przy tym o zastosowanie wprost tych przepisów – sprawa niniejsza nie dotyczy przecież kary za przekroczenie norm jakościowych odprowadzanych ścieków - ale o stwierdzenie, że sam ustawodawca uznaje nadmierne opady za okoliczność istotną z punktu widzenia odpowiedzialności przedsiębiorstwa prowadzącego oczyszczalnię ścieków.
IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Główny Inspektor będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Z ocen tych wynika, że w realiach niniejszej sprawy wobec spółki winien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (3600 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.
- - ---------------------- 12