Uzasadnienie
IVSA/Wa 981/05
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] (znak: [...]) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie ul. [...] wraz z budową odwodnienia, przebudową sieci teletechnicznej, elektroenergetycznej i oświetlenia ulicy na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...]. Inwestycja projektowana jest na działkach o nr ew. [...]obręb [...].
Od powyższej decyzji wniesione zostały dwadzieścia dwa odwołania, w tym dwa odwołania zbiorowe (jedno właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych przy ul. [...] zaś drugie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych przy ul. [...]).
Pod odwołaniami podpisało się łącznie sześćdziesiąt sześć osób.
W dniu [...] lutego 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję nr [...], którą, jak podano, po rozpatrzeniu odwołań stron postępowania, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 z p.zm.) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie ul. [...] wraz z budową odwodnienia, przebudową sieci teletechnicznej, elektroenergetycznej i oświetlenia ulicy na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] wskazując w uzasadnieniu, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z analizy obszaru. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział.
Kolegium podało, że wnoszący odwołanie od powyższej decyzji podnoszą, że obecna szerokość drogi jest wystarczająca do obsługi istniejącej zabudowy, a jej poszerzenie odbędzie się kosztem właścicieli i użytkowników działek położonych w zasięgu planowanej inwestycji poprzez kolejny podział ich działek oraz spowoduje znaczny wzrost ruchu pojazdów i zanieczyszczenie spalinami powietrza, jak również konieczność usunięcia wielu drzew. Z tych względów nie wyrażają zgody na realizację inwestycji opisanej w zaskarżonej decyzji.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z p.zm.), której art. 52 stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przy- jętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w stosownej skali oraz charakterystykę inwestycji.
Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębny- mi przepisami świadczeń lub warunków. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Działania te wiążą się bezpośrednio z ustaleniem statusu prawnego terenu, na którym ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego.
Zgodnie z zapisem art. 53 ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Przepis art. 50 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został wprowadzony wymóg sporządzania projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w tym przepisie podlega akceptacji organu właściwego w sprawie, który to organ ponosi odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. W analizowanej sprawie organem uprawnionym i właściwym do wydania zaskarżonej decyzji był Prezydent [...], a projekt decyzji sporządził A. M. wpisany pod nr [...] jako członek Izby Architektów.
W rozpoznawanej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane zostało dnia [...] września 2004 r., uzupełnione dnia [...] września 2004 r. oraz dnia [...] października 2004 r. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie doręczone zostały stronom postępowania. Na podstawie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomiono właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości położonych przy ul. [...] na odcinku ul. [...] - ul. [...] poprzez zamieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu [...] oraz na stronie internetowej [...]. Strony postępowania wniosły uwagi, zastrzeżenia oraz protesty odnośnie projektowanej inwestycji. Dnia [...] października 2004 r. w [...] wnioskodawca w sprawie spotkał się z właścicielami i użytkownikami wieczystymi działek położonych przy ul. [...], a objętych wnioskowaną inwestycją. W zaskarżonej decyzji wskazano na zastrzeżenia uczestników postępowania co do konieczności i prawidłowości wydania w sprawie decyzji.
Na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku. Inwestycja uzyskała pozytywną opinię Inżyniera Ruchu [...].
Poddając szczegółowej analizie zaskarżoną decyzję Kolegium nie znalazło podstaw do jej uchylenia. Warunki i wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone zostały szczegółowo w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną. Załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznacza na mapie linie rozgraniczające teren inwestycji i określa miejsce realizacji planowanego zamierzenia. W analizowanej sprawie część graficzna, oznaczona jako załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] o warunkach zabudowy, sporządzona w skali 1:500, opracowana przez uprawnionego architekta w Delegaturze Biura [...] została zaakceptowana przez Prezydenta [...] i szczegółowo określa granice obszaru. Linie rozgraniczające teren inwestycji opisowo wskazane zostały w punkcie 5 decyzji. Dokonano również analizy stanu faktycznego i prawnego zgodnie z zapisem art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich szczegółowo podane zostały w punkcie nr 4 decyzji organu I instancji wskazującym, że w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich.
Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) określa zasady: gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego; podziału nieruchomości; scalania i podziału nieruchomości; pierwokupu nieruchomości; wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej; wyceny nieruchomości oraz działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami. Określenie w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celów publicznych, którym służą nieruchomości gruntowe, przez wyliczenie: obiektów lub urządzeń o charakterze publicznym, chronionych interesów publicznych lub publicznego charakteru celu określonych działań zapobiega swobodnemu rozumieniu pojęcia "cel publiczny", w toku gospodarowania nieruchomościami.
W art. 6, w punktach 1-9 wyliczono wyczerpująco te cele publiczne, o których mogą nie stanowić wyraźnie inne ustawy, właściwe ze względu na przeznaczenie gruntów. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 do 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji; wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z p.zm.) przepisem art. 51 ust. pkt 2 ustanawia właściwym do wydania decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zgodnie z zapisem art. 52 ust. 3 ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją budowlaną, a jedynie decyzją uprawniającą do wystąpienia o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wnioskodawca w niniejszej sprawie zobowiązany jest do wykazania się prawem do dysponowania terenu na cele budowlane na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniesione w złożonym odwołaniu zastrzeżenia i uwagi dotyczące realizacji wnioskowanej inwestycji mogą być przedmiotem rozpoznania na etapie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z p.zm.).
W tej sytuacji Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęły skargi Z. P., K. N., D. N., B. S., J. i W. K., G. Z., B. S., D. U., J. Z., J. A., J. W., M. i W. K..
Skarżący wskazali, iż w przedmiotowej sprawie nie podjęto niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zapewnienia ochrony praw stron postępowania. Wskazano na naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.
Ponadto, zdaniem skarżących, brak jest uzasadnienia dla realizacji przedmiotowej inwestycji W skargach podniesiono także, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nienależycie przedstawił, lub w ogóle nie przedstawił okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji oraz nie wskazał w sposób wyraźny podstawy prawnej, czym naruszył normę art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym skarżący zostali pozbawieni prawa poznania argumentów i przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, pbz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego narusza art. 127 § 1 k.p.a.
Według art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji organu l-ej instancji przysługuje stronie, to jest podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, w którym została wydana decyzja organu l-ej instancji. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
Z powyższego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 kpa, wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność.
Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania ternu przysługuje (poza inwestorem) także i przede wszystkim właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja.
Aby jednak było możliwe dokonanie stosownych ustaleń, organ administracji musi dokładnie wskazać, czyje odwołanie (lub odwołania) było przedmiotem rozpoznania.
Za niezgodne z prawem uznać należy ogólne wskazanie, iż Kolegium rozpoznało odwołania "stron postępowania", bez wskazania konkretnych osób, które wystąpiły z odwołaniem.
Podkreślić należy, że od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wniesione zostały dwadzieścia dwa odwołania w tym dwa odwołania zbiorowe (jedno właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych przy ul. [...] zaś drugie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych przy ul. [...]).
Pod odwołaniami podpisało się łącznie sześćdziesiąt sześć osób, a zatem dane osób odwołujących się znane były organowi odwoławczemu.
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było ustalić, czy wszystkie osoby, które podpisały odwołania miały w postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W postępowaniu przed organem odwoławczym nie ustalono również czy osoby wnoszące odwołanie zachowały ustawowy termin do jego wniesienia.
Bez dokonania ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe wydanie prawidłowego orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy.
Według reguł obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze winno być pojmowane jako proces trójfazowy: pierwsza faza to czynności wstępne (badanie odwołania pod względem formalnym), drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze.
Bez wyjaśnienia wszystkich kwestii formalnych w pierwszej fazie postępowania przed organem odwoławczym nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej.
Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia, na marginesie jedynie należy dodać, że Kolegium Odwoławcze, które wydało decyzję merytoryczną, w jej uzasadnieniu praktycznie nie ustosunkowało się do treści odwołań, lecz skoncentrowało się głównie na przytaczaniu treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ujawnione wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.