Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: organ odwoławczy, Minister) utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej: Wojewódzki Zespół) z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej: Powiatowy Zespół) z dnia [...] września 2017r. nr [...] orzekającego o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P. W..
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Wojewódzki Zespół prawidłowo stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu orzekającego o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2017r. (numerze wskazanym na wstępie), bowiem postanowienie to wydane zostało na wniosek M. W. z dnia [...] sierpnia 2017r. działającej bez umocowania prawnego do reprezentowania syna, który z dniem 11 sierpnia 2017r. stał się osobą pełnoletnią, posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych. A zatem zdaniem organu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie istniały podstawy do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. i art. 101 k.p.a w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w sprawie P. W. na wniosek matki M. W.. Organ odwoławczy uznał, że wydanie postanowienia z dnia 1 września 2017r. przez Powiatowy Zespół o zawieszeniu postępowania przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P.i W., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Tym samym zdaniem organu odwoławczego zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Zespołu należało utrzymać w mocy jako prawidłowe.
Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca podniosła, że nie zgadza się z orzeczeniem Ministra. Wskazała, że w Sądzie Okręgowym w E. toczy się sprawa o ubezwłasnowolnienie jej syna P. W.. Nadto podniosła, że Powiatowy Zespół rażąco zaniedbał stan zdrowia jej syna, gdyż pomimo wielokrotnych pism, które dotyczyły sprowadzenia biegłego psychiatry do domu, w którym przebywał jej syn, nie doczekała się odpowiedzi od Powiatowego Zespołu. Podniosła także, że w dniu 28 sierpnia 2018r. syn zaginął i do tej pory nie ma z nim kontaktu.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ wyjaśnił, odnosząc się do wyrażonych przez M. W. zastrzeżeń dotyczących postępowania orzeczniczego prowadzonego przez Powiatowy Zespół, że celem postepowania odwoławczego przed Ministrem nie były zagadnienia związane z dokonaniem oceny prawidłowości postępowania w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności prowadzonego przez Powiatowy Zespół, w tym zastosowanego przez zespół trybu orzekania, który wiązał się z koniecznością osobistego stawiennictwa P. W. na posiedzeniu składu orzekającego, ale ocena prawidłowości wydania postanowienia Wojewódzkiego Zespołu z dnia [...] grudnia 2017r. w związku z wniesionym zażaleniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 2118 z późn. zm), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się one do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd w niniejszej sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa kwalifikującym ją do stwierdzenia nieważności.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowił art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast właściwość rzeczowa organu I instancji należy wywieść z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., zwaną dalej "ustawą o rehabilitacji").
Z art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji wynika, że właściwym do orzekania w przedmiocie niepełnosprawności są powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja (pkt 1); oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja (pkt 2). Zgodnie z art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
Ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych reguluje tryb orzekania o niepełnosprawności, wskazując organy powołane do tego i sposób wnoszenia odwołań. Dopiero w sprawach nieunormowanych przepisami tej ustawy, zgodnie z art. 66 stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).
W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym - dotyczyło stwierdzania nieważności postanowienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia [...] września 2017r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dot. P. W..
W tej sytuacji organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia był Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o: 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia;
- 2) o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 roku życia;
- 3) wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy. Wniosek o wydanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności oraz stopnia niepełnosprawności rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek zespołu. Z posiedzeń w tych sprawach sporządza się protokół (§ 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia). Stosownie do przepisów § 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust 2 pkt 16 orzeczenie o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu. Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym (§ 17). Powyższe rozporządzenie zawiera również regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i postanowień o charakterze procesowym (§ 19 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3). Z powyższego rozporządzenia wynika, że zespoły powiatowe i wojewódzkie są organami kolegialnymi. Przewodniczący wojewódzkiego i powiatowego zespołu mają również zadania własne - reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno – biurową jednak nie posiadają oni kompetencji do samodzielnego podpisywania orzeczeń zespołów.
W orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechny jest przy tym pogląd, że do koniecznych elementów orzeczenia należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10). Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków organu. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25).
W wyroku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 744/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organy kolegialne działały jednoosobowo, a wydane przez nie decyzje zostały podpisane wyłącznie przez przewodniczących zespołów, to konieczne jest stwierdzenie ich nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. określającego istotne elementy decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Wobec tego stwierdzić należy, że brak oznaczenia członków zespołu orzekającego w I instancji oraz podpisanie decyzji z dnia 1 września 2017 r. jedynie przez przewodniczącego zespołu prowadzi do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności podjęte na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 157 § 1 i 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. powinna określać personalnie członków składu orzekającego zespołu i być podpisana przez wszystkich członków tego składu orzekającego.
Skoro postanowienie organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa a wadliwości tej nie dostrzegł organ odwoławczy, również postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2018 r. musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ odwoławczy może bowiem utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy jest ona niewadliwa. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to - utrzymując w mocy naruszające prawo orzeczenie tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo, czym narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Jednocześnie Sąd Zauważa, że tą samą wadliwością zostało dotknięte postanowienie Powiatowego Zespołu z dnia 1 września 2017r. o zawieszeniu postępowania, bowiem w postanowieniu nie zostali oznaczeni członkowie podejmujący wskazane rozstrzygnięcie a nadto orzeczenie to zostało podpisane jedynie przez przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stąd koniecznym było również wyeliminowanie z obrotu prawnego również tego orzeczenia.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje na niekonsekwencje organów orzekających o stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia 1 września 2017r.w szczególności organu odwoławczego. Należy bowiem zauważyć, że zdaniem organów doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu postanowienia Powiatowego Zespołu o zawieszeniu postępowania z dnia 1 września 2017r., gdyż w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz w dacie wpłynięcia wniosku matki o zawieszenie postępowania P. W. był pełnoletni i nie był ubezwłasnowolniony a matka nie dysponowała pełnomocnictwem syna. Z drugiej jednak strony organ rozpoznał merytorycznie zażalenie M. W. na postanowienie wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania przy czym w aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że M. W. jest pełnomocnikiem P. W. lub opiekunem lub kuratorem ustanowionym przez Sąd powszechny.
Odnosząc się natomiast do postawionego w skardze zarzutu, który bezpośrednio odnosi się do prowadzonego postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P. W, Sąd wskazuje, że zarzuty formułowane przez skarżąca w tym zakresie nie mogą być rozpoznawane w tym postępowaniu, gdyż dotyczą ono jedynie kwestii incydentalnej tj. prawidłowości orzeczeń wydanych w przedmiocie zawieszenia tego postepowania.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a należało orzec jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.