Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2011r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] lutego 2011r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce o nr [...], położonej we wsi J. W uzasadnieniu wskazało, że odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją Wójta Gminy R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy wnieśli Z. D., L. D., D. D. i D. D..
Odwołujący podnieśli, że w dniu [...] lutego 2010r. po obejrzeniu akt w Wydziale Architektury w P. wywnioskowali, że zostali pominięci w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo, że graniczą z nieruchomością, na której zabudowa ta została przewidziana. Wskazali na nieprawidłowości, które miały miejsce w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a dalej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Dalej organ stwierdza, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez L. D. i Z. D., które to osoby mają przymiot strony, jednakże uchybiły terminowi do wniesienia takiego wniosku oraz przez D. D. i D. D., którzy nie mają tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z działką objętą warunkami zabudowy – stąd nie mają przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Okoliczność, że osoby te nie mają przymiotu strony jest oczywista, bowiem z księgi wieczystej załączonej do akt wynika, że właścicielami działki są jedynie L. D. i Z. D. Zatem jedynie te osoby posiadają przymiot strony.
Organ I instancji zbadał przesłankę zachowania jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania i ustalił, że wniosek L. i Z. D. został złożony po upływie terminów określonych w art. 148 § 1 kpa. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. W sytuacji zaś złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania – art. 149 § 3 kpa.
W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu [...] kwietnia 2010r. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy (L. i Z. D.) powzięli wiadomość o wydaniu decyzji w dniu [...] lutego 2010r., a zatem wniosek o wznowienie został złożony po ponad 2 miesiącach od dnia [...] lutego 2010r. tj. po upływie terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa. Słusznie zatem organ orzekł o odmowie wznowienia postępowania.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, co następuje. Zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy wydaniu pozwolenia na budowę nie odnoszą się do warunków zabudowy. Również stanowisko skarżących, że wnosili jednak o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a nie wznowienie postępowania – nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza w kontekście pisma z dnia [...] lipca 2010r., skierowanego do SKO, w którym wyraźnie stwierdzają, że wnoszą jednak o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. D. i L. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa poprzez nie ustosunkowanie się do art. 66 § 1 i 2 kpa i nietrafne przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po ponad 2 miesiącach od dnia [...] lutego 2010r.
Skarżący twierdzą, że podanie o stwierdzenie nieważności i o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa wnieśli wraz z odwołaniem od decyzji nr [...] w dniu [...] lutego 2010r. do Wojewody [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Wojewoda [...] uchylił decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podanie z dnia [...] lutego 2010r. dotyczyło kilku spraw, które podlegały załatwieniu przez różne organy i to na nich spoczywał obowiązek prawidłowego zawiadomienia wnoszących podanie.
Dalej skarżący wywodzą, że decyzję Wojewody [...] otrzymali w dniu [...] kwietnia 2010r., a w dniu [...] kwietnia 2010r. złożyli do SKO odrębny wniosek o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie jednego miesiąca, bo następnego dnia po powzięciu informacji o kwestionowanej decyzji. W myśl art. 66 § 1 i 2 kpa odrębne podanie złożone w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania tj. w dniu [...] lutego 2010r. Błędne jest zatem twierdzenie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie 2 miesięcy od dnia [...] lutego 2010r.
W ocenie skarżących "stronnicze" i "niesprawiedliwe" jest twierdzenie, że jedynie skarżący mają przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Również inne osoby zostały pominięte w tym postępowaniu chociaż pozostają właścicielami sąsiednich działek.
Skarżący nadto podnoszą, że zarówno w podaniu z dnia [...] lutego 2010r., jak i [...] kwietnia 2010r. wnosili żądanie dotyczące zarówno wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r., jak i stwierdzenia nieważności tej decyzji. Każda sprawa powinna zostać odrębnie rozpatrzona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie jednak Sąd stwierdza, że organ trafnie przyjął w zaskarżonej decyzji, iż stronami postępowania o wznowienie zakończonego wydaniem decyzji przez Wójta Gminy R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są jedynie osoby będące właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...]. Z załączonego do akt administracyjnych odpisu z KW nr [...] wynika, że właścicielami przedmiotowej działki są L. i Z. D. Natomiast D. D. i D. D. nie wykazali, aby dysponowali do tego terenu tytułem własności (odpowiednio użytkowania wieczystego), który uprawniałby ich do uzyskania przymiotu strony w tego rodzaju postępowaniu.
Tym samym stanowisko organu odwoławczego, że skoro D. D. i D. D. nie pozostają właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną i okoliczność owa jest oczywista, to nie mają przymiotu strony – jest prawidłowe. Jeżeli wnioskujący o wznowienie nie ma interesu prawnego, aby kwestionować wydane orzeczenie, wówczas organ ma obowiązek wydania decyzji o odmowie wznowienia. Jak wypowiada się doktryna, wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) możliwe jest tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka nie będąca stroną w sprawie (vide Komentarz do Kpa pod red. Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000). Z tych względów trafnie organ przyjął, że w wypadku D. D. i D. D. zasadne było odmówienie wznowienia postępowania.
Odnośnie zaś L. i Z. D. należy stwierdzić, co następuje.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Dalej wniesienie przez stronę odwołania powoduje, w myśl wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania, obowiązek organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania w sprawie całościowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zatem rozpatrzeć żądanie strony i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez nią zarzutów.
Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze powinno bowiem polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem twierdzeń zawartych w odwołaniu.
W niniejszej sprawie rzecz dotyczy zasadniczej kwestii, a mianowicie czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Rozstrzygnięcie organu opiera się bowiem na założeniu, że strony uchybiły terminowi miesięcznemu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Tymczasem, co uszło uwadze Kolegium, strony w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2011r. podnosiły, że wniosek o wznowienie postępowania został przez nich złożony już w dniu [...] lutego 2010r. kiedy to zostało wniesione odwołanie od decyzji wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] lutego 2010r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy R. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mianowicie skarżący w owym odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010r. nie ograniczyli się wyłącznie do kwestionowania orzeczenia wydanego w przedmiocie zezwolenia na budowę lecz wnosili także o stwierdzenie nieważności i o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa.
Obecnie składając odwołanie, z kolei od decyzji Wójta Gminy R. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy - powołali się na tę okoliczność. Tymczasem Kolegium wbrew obowiązkowi ponownego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy nie odniosło się do powyżej przedstawionego zarzutu odwołania. Nie oceniło, czy może mieć znaczenie fakt, że w istocie pismo stanowiące odwołanie od decyzji nr [...] wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] lutego 2010r. zawierało jednocześnie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy R. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co jednoznacznie wynika z jego brzmienia.
Następnie czy wnioskowi temu został nadany bieg, czy został on rozpatrzony przez właściwy organ, czy załatwiony w inny sposób, następnie jakie znaczenie w tej sytuacji może mieć następny wniosek w tej samej sprawie złożony przez skarżących (chodzi o wniosek o wznowienie datowany na dzień [...] kwietnia 2010r., który został uznany za złożony po terminie). Wszystkie te okoliczności muszą zostać ocenione przez Kolegium, w szczególności wobec podniesienia ich w odwołaniu od decyzji nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia. Jeśli bowiem uznać, że pismo stanowiące odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010r. (z dnia [...] lutego 2010r) stanowi jednocześnie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. wówczas zostałby generalnie zachowany termin do złożenia podania o wznowienie.
Przy czym z powyższym twierdzeniem, że zostałby zachowany termin, pozostaje w ścisłym związku inna kwestia, która została błędnie przez Kolegium oceniona. Mianowicie w piśmie z [...] kwietnia 2010r. skarżący powołali trzy podstawy wznowieniowe, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) i 2) kpa oraz wyrażoną słowami podstawę wskazaną w pkt 4) tegoż przepisu. Należy podkreślić, że w odmienny sposób liczony jest termin do złożenia podania o wznowienie w przypadku przesłanki z pkt 1 i 2), a odmiennie w wypadku pkt 4). Mianowicie zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. W sytuacji zaś złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Tymczasem organ przyjął jedną dla wszystkich przesłanek datę rozpoczęcia biegu terminu miesięcznego tj. dzień kiedy strona powzięła informację o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. Stanowisko takie jest prawidłowe odnośnie przesłanki wznowieniowej określonej w pkt 4). W wypadku natomiast powołania się na podstawę wznowieniową z pkt 1 i 2) istotna jest data kiedy strona dowiedziała o okolicznościach tamże wymienionych. Zatem organ winien dokonać odrębnych ustaleń w tym zakresie, nie zaś przyjąć, że data dowiedzenia się o decyzji będzie jednocześnie dniem, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. W wypadku bowiem podstawy wznowieniowej określonej w pkt 1) i 2) art. 145 § 1 kpa istotne jest kiedy strona dowiedziała się o wymienionych okoliczności. Jeśli taką podstawą jest okoliczność, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa oraz dowody istotne dla sprawy okazały się być fałszywe to istotna jest data kiedy strona dowiedziała się o takich faktach.
Przy czym okoliczność tę tj. dowiedzenie się o tych zdarzeniach należy powiązać z wiedzą o postępowaniu, w którym mogą mieć one znaczenie. Mianowicie powiązanie obydwu elementów tj. okoliczności wznowieniowych i postępowania, w którym mogą mieć one znaczenie w świadomości strony powoduje, że nabywa ona podstawy do żądania wznowienia postępowania z tej przyczyny.
Wobec powyższego koniecznym jest ustalenie jakie dowody istotne dla sprawy okazały się być fałszywe i kiedy strona o tym fałszerstwie powzięła informację, a także kiedy i z jakiego źródła (jaki konkretny akt to stwierdził) strona dowiedziała się, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została w wyniku przestępstwa. Takie ustalenia są niezbędne, aby ustalić początkowy bieg terminu miesięcznego do złożenia podania o wznowienie w wypadku przesłanek określonych w pkt 1 i 2).
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, 15, 77 kpa, a w konsekwencji art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 § 1 tej ustawy. Natomiast pkt II. wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.